volume - Camera dei Deputati

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Giuditta Brunelli
pre più frequente) dell’istruttoria legislativa, e quindi della funzione stessa della commissione
referente, si pone in diretta violazione del primo comma dell’art. 72 Cost. Basta
ricordare ciò che affermava Costantino Mortati circa l’autonomia, nell’ambito del
procedimento di formazione della legge, della fase preparatoria, che comprende “quelle
attività istruttorie destinate a consentire all’organo deliberante di prendere le sue decisioni
ex informata conscientia”. Essa è considerata dalla Costituzione “quale condizione
di validità della successiva fase deliberante” 11 . In realtà, da tempo ormai numerosi
provvedimenti arrivano in assemblea nel testo del proponente, che è quasi sempre il governo,
determinando l’esistenza di una “corsia preferenziale di fatto” per i progetti governativi
12 .
Si consideri, inoltre, che assai di frequente la vanificazione dell’istruttoria in commissione
deriva dal ricorso combinato a maxiemendamenti presentati direttamente in
Assemblea e alla posizione della questione di fiducia 13 . Una serie di distorsioni gravi,
legate in larga misura all’evoluzione maggioritaria avutasi a partire dal 1993, e che do-
11 C. MORTATI, Istituzioni di diritto pubblico, II, Padova, Cedam, 1976, 735 (corsivo non testuale).
Anche per A.A. CERVATI, Art. 72, in A.A. CERVATI-G. GROTTANELLI DE’ SANTI, La formazione
delle leggi, I, Bologna-Roma, Zanichelli-Il Foro italiano, 1985, 119-120, il primo comma dell’art. 72
Cost. “contiene una serie di enunciazioni precettive e di orientamenti normativi che presuppongono
un parlamento che sia la sede effettiva delle decisioni in ordine al contenuto delle leggi. Si tratta di
una disciplina del procedimento imposta da norme costituzionali rigide (…)”. La Costituzione vieta
“che una camera esamini immediatamente il merito del disegno di legge ed impone che l’esame e
l’approvazione diretta da parte dell’assemblea plenaria di una delle due camere sia preceduta in ogni
caso da un esame da parte di una commissione referente” (corsivi non testuali). A. MANZELLA, Il parlamento,
cit., 309, individua a sua volta la fase istruttoria come una delle quattro fasi essenziali indicate
dall’art. 72 Cost., rispondente “sia alla preoccupazione, di ordine conoscitivo, di una ponderata valutazione
in un collegio ristretto, prima della deliberazione (…); sia all’opportunità di prevenire ‘colpi di mano’ nei
confronti di un’assemblea plenaria che fosse costretta a deliberare senza un filtro politico preliminare”.
12 C. BERGONZINI, I lavori in commissione referente tra regolamenti e prassi parlamentare, in
Quad.cost., 2005, 789. Questa prassi rende fra l’altro inutilizzabili, alla Camera, gli strumenti previsti
dal regolamento, proprio nell’ambito della fase istruttoria, a favore delle minoranze. Quattro componenti
della commissione, ad esempio, possono richiedere di controllare la correttezza dei dati forniti
dal governo circa la fattibilità dell’intervento legislativo, anche ponendoli a confronto con le valutazioni
provenienti da altri soggetti, a meno che l’oggetto di tale richiesta non sia giudicato superfluo
(ossia “non essenziale per il compimento dell’istruttoria legislativa”) dall’ufficio di presidenza della
commissione, integrato dai rappresentanti dei gruppi, con una maggioranza pari a tre quarti dei componenti,
oppure, in alternativa, dal Presidente di commissione (art. 79, comma 6, r. C.). Ancora, per
sostenere il dibattito in aula, la commissione, oltre al relatore di maggioranza e agli eventuali relatori
di minoranza, procede alla nomina (sempre alla Camera, facoltativamente e di fatto mai al Senato) di
un comitato rappresentativo delle minoranze, chiamato “comitato dei nove”, il quale “rappresenta la
commissione nel corso dell’esame del progetto di legge in Assemblea, esercitando quelle funzioni di
guida e di sostegno alla discussione in aula, oltre che esprimendosi preventivamente su tutti gli emendamenti
ivi presentati” (L. GIANNITI-N. LUPO, Corso di diritto parlamentare, Bologna, Il Mulino,
2008, 193-194). È evidente che la cancellazione dell’istruttoria porta (anche) ad un annullamento del
ruolo così assegnato alle minoranze, benché si tratti per questo specifico aspetto di violazione del regolamento
parlamentare, non sindacabile dalla Corte costituzionale, che – a partire dalla notissima
sent. n. 9/1959 – si ritiene competente a controllare soltanto se il procedimento formativo della legge
si sia compiuto in conformità alle norme con le quali la Costituzione direttamente lo regola.
13 G. PICCIRILLI, I maxi-emendamenti alla prova della giustizia costituzionale in Italia e in Francia:
tendenze opposte nel sindacato dei vizi del procedimento legislativo, in E. GIANFRANCESCO e N.
LUPO (a cura di), Le regole del diritto parlamentare nella dialettica tra maggioranza e opposizione,
Roma, Luiss University Press, 2007, 380.