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112 Ana María Larrea Maldonado
existía una identidad «ecuatoriana», puesto que el país no existía como tal; las
provincias actualmente existentes en su momento también fueron un invento
del proceso colonial que echó abajo las delimitaciones territoriales preexistentes.
Por otra parte, pensando en los intercambios económico-productivos, la tradición
regional desde una perspectiva de manejo de pisos ecológicos (horizontalidad)
es mucho más vieja que la actual división territorial del Ecuador. Mucho
antes de la llegada de los incas a nuestro territorio ya se daban relaciones e intercambios
entre costa, sierra y amazonía. Con la invasión incaica las relaciones
horizontales entre territorios se profundizaron, generándose verdaderas regiones
de gran escala.
Quienes coinciden en la necesidad de crear un nivel intermedio de gobierno,
pero se oponen a la creación de las regiones, argumentan que el nivel intermedio
de gobierno debía ser asumido por las provincias. Sin embargo, la escala territorial
de las provincias no permite enfrentar el problema de los desequilibrios territoriales
y emprender un programa de desarrollo económico local efectivo. Si el
objetivo es disminuir los desequilibrios territoriales, la actual división provincial
no permite alcanzar este objetivo, dado que existen provincias extremadamente
pobres y otras con altísima concentración de la riqueza. Mantener la anterior
división territorial del país conllevaba el perpetuar los altísimos niveles de
desigualdad en los territorios.
Es importante anotar que otras experiencias en el mundo, y particularmente
en la Unión Europea, han tendido hacia la integración de los territorios y la búsqueda
de unidades territoriales mayores, con su respectivo fortalecimiento, en
contra de la fragmentación. La mayor parte de países europeos redujeron notablemente
el número de municipios y se fortaleció el nivel intermedio 36 ; mientras
que en América Latina la tendencia es la opuesta: hacia la división y la fragmentación.
En el Ecuador en los últimos 25 años se han creado tantos municipios
como a lo largo de la historia nacional. Actualmente el 45% de los municipios tienen
menos de 25 años de vida, y el 78% no cumplen con los mínimos requisitos
de población que exige la ley (50.000 habitantes) (Carrión, 2006: 48).
Ya en el año 1999 algunas de las propuestas de descentralización presentadas
al país ubicaban la falta de un nivel de gobierno intermedio como un problema
para lograr una adecuada articulación entre los gobiernos locales y el gobierno
nacional. En la propuesta de la Asociación de Municipalidades del Ecuador del
año 1999 se plantea la creación de autonomías regionales con la participación
de una o más provincias; Fernando Carrión planteaba la creación de siete niveles
departamentales, Franklin López la creación de regiones federales; y Ricardo
Noboa la creación de dos regiones autónomas (Barrera, Ramírez y Rodríguez,
1999: 61, 71).
Los niveles intermedios de gobierno juegan un rol articulador territorial
fundamental. De ahí el papel central que cumple la planificación a esta escala y
su vinculación interregional con los procesos nacionales.
Pese a que la creación de un nivel intermedio de gobierno es sin duda un
avance importante en términos de articulación territorial, y que abre posibilidades
para impulsar procesos de desarrollo económico local, la nueva Constitución
no logró una adecuada diferenciación funcional entre niveles de gobierno,
36 Inglaterra pasó de 2.000 a 500 municipios; Alemania de 24.000 a 3.500; Austria de 4.000 a 2.300;
Suecia de 2.500 a 270 (Carrión, 2006: 48).