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94 Ana María Larrea Maldonado
y unitaristas. El papel de los poderes regionales, constituidos por las élites de
Quito, Guayaquil y Cuenca, fue el de representar y negociar los intereses de las
élites políticas y económicas regionales en la construcción de la República. Los
principales debates en los que participaron y defendieron sus intereses las élites
regionales fueron: el tipo de Estado que debía tener el Ecuador (unitario o federal);
la cuestión administrativa (centralismo o descentralismo); y la representación.
Desde sus orígenes, en los municipios existían tensiones con los poderes
regionales (Ramón, 2004: 133).
En 1835, se eliminan los departamentos y se crean las provincias, como las
unidades territoriales principales del país, sometidas a la autoridad del gobernador,
como representante del Ejecutivo. Esta decisión fue resistida por las tres
capitales de los Departamentos existentes: Quito, Guayaquil y Cuenca, pero tuvo
el apoyo de las provincias «que vieron la oportunidad para mejorar su peso frente
al gobierno central, aunque perdiesen parte de su autonomía. También lograban
mayor autonomía frente a las capitales departamentales, con las que mantenían
una serie de discrepancias» (Ramón, 2004: 146).
En la tercera Constitución del país, en 1843, se eliminan los municipios,
creando en su lugar un Consejo de ciudadanos nombrados por el Ejecutivo para
apoyar al Gobernador. En los pueblos,
[…] los blanco-mestizos a través de los Municipios y tenientes políticos habían logrado
minar por dentro a las instituciones que todavía mantenían los indios libres, interviniendo
activamente incluso en el nombramiento de gobernadores de indios [...]. Con
ello, movieron la frontera étnica, creando una zona urbana blanco-mestiza y una zona
rural indígena, controlada generalmente por la hacienda (Ramón, 2004: 148).
De este modo, el mundo indio quedó reducido a espacios rurales y determinadas
parroquias.
Esta tendencia se revierte en el segundo momento de la construcción del
Estado nacional (1845-1861), cuando se plantea el fortalecimiento de las provincias
con una inspiración federalista, una mayor autonomía para los regímenes
seccionales y la ampliación de la participación local. Este cambio se enmarca en
un conjunto de reformas al régimen socioeconómico, entre las que cabe mencionar
la emancipación de los esclavos, la abolición del tributo de indios y el
fomento a la educación básica (Ramón, 2004: 148).
También es la etapa en la que se empiezan a evidenciar las diferencias entre
municipalidades con capacidad de generar rentas propias, como el caso de Guayaquil,
gracias a la exportación del cacao y aquellas sumidas en la marginación.
«El municipio en las zonas de activo dinamismo económico, se convirtió en el
nuevo intermediario entre las unidades productivas necesitadas de mano de obra
y los asalariados» (Ramón, 2004: 149).
Sin embargo, estos cambios no fueron suficientes para ampliar la autonomía
local, la tensión entre federalismo y unitarismo se mantuvo y en 1859 el movimiento
federalista creó cuatro gobiernos federales en Guayaquil, Quito, Cuenca
y Loja, en medio de una crisis generalizada. La superación de la crisis dio lugar
a una nueva Constitución en 1861, en la que los gobernadores pasaron a ser electos
por votación popular, se profundizó la autonomía de los regímenes seccionales
y se dictó la primera Ley de Régimen Municipal. Los municipios se liberaron
de la tutela del poder ejecutivo; se les otorgó facultades para autogobernarse, para
expedir acuerdos y ordenanzas (Ramón, 2004: 149).