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Para atender mejor el tema de la gobernabilidad y su relación con el presupuesto público es necesario señalar como éste último funciona en nuestro contexto. En el Perú, los recursos públicos se norman de acuerdo con la Ley General del Sistema Nacional del Presupuesto (Ley Nº 28411) y con las Leyes de Presupuesto del Sector Público para cada año fiscal. Dichas leyes abarcan a los distintos niveles de gobierno (central, regional y local) como a las Entidades de Tratamiento Empresarial (ETE) y tienen como objetivo determinar los créditos presupuestarios de cada pliego presupuestario. En el sistema presupuestario, la Dirección Nacional del Presupuesto Público (DNPP) del MEF, es el órgano encargado de programar, dirigir, coordinar y evaluar la gestión del proceso presupuestario. Para ello, sintetiza los requerimientos de las entidades públicas y con ello forma la propuesta de Ley del Presupuesto que luego devendrá en la Ley anual. Tradicionalmente, el presupuesto ha sido un instrumento de asignación de recursos enfocado a cumplir con las demandas de gasto de cada entidad del gobierno, dejando de lado el rol de promover un uso eficiente de los recursos asignados. De acuerdo con Shack (2006) es la propia estructura del presupuesto, a través de sus métodos inerciales de presupuestar, la que contribuye a no lograr mayor eficiencia en el aparato estatal. Como consecuencia, la relación y comunicación entre el gobierno y la sociedad civil se hace cada vez más débil y con ello se dificulta la gobernabilidad del país. Todos, en nuestro rol de contribuyentes, nos acostumbramos a la monotonía y a no esperar mucho de los elegidos y tecnócratas. Los 4 pasos consecutivos del proceso presupuestario se muestran en el gráfico 2.2 (formulación, debate y aprobación, ejecución y análisis). El elevado peso que tienen los gastos fijos 10 hace que en la práctica el proceso presupuestario sea un trámite altamente inercial y burocratizado. Por otra parte, la sociedad civil juega un rol en cada una de las etapas. El gráfico 2.2 también señala las posibles acciones de la sociedad civil en cada etapa dentro del contexto peruano. La fase de programación y formulación es donde se define los gastos que como máximo pueden contraer las entidades durante el año fiscal. En teoría cada entidad intenta hacer los requerimientos necesarios para cumplir con las metas planteadas. Sin embargo, las previsiones en torno al gasto de personal y obligaciones sociales, bienes y servicios, atención de compromisos y de inversiones, consumen la mayor parte del presupuesto y la programación resulta un reflejo de los compromisos contraídos en años previos. 10 Según Shack (2006), el porcentaje de gasto inercial del presupuesto es el 92% del gasto no financiero ni previsional. 18
Gráfico 2.2: El proceso presupuestario y los agentes involucrados Los partidos políticos promueven demandas de la población - El Congreso Sociedad civil se informa y presenta proyectos (p. participativo) - La DGAES y DNPP - Entidades Estatales Programación y formulación (fines mayo) Debate y Aprobación (agostonoviembre) Evaluación (durante y al finalizar la ejecución) Ejecución (año fiscal) Los medios de comunicación informan si las prioridades se están ejecutando bien. - Unidades ejecutoras, pliegos. - SNIP (Para los PIP) - COSUDE (contrataciones) Actores Las universidades, ONG monitorean el impacto y efectividad del gasto - La DNPP, CGR Participación de la sociedad civil Asumiendo un sistema transparente y participativo, la sociedad civil consultada debería vigilar si las prioridades han sido respetadas, por lo menos en la parte flexible del presupuesto o aprovechar el crecimiento del espacio fiscal, respetando obviamente la salud fiscal del país. En este aspecto el Perú tiene relativa experiencia en el proceso de formulación a través del presupuesto participativo con todos los inconvenientes que han sido identificados por diferentes agentes (Ver recuadro 2.1 sobre los alcances del presupuesto participativo). Lo formulado se recoge en el proyecto de Ley que elabora la DNPP, el cual se manda al Congreso para su discusión y posterior modificación para aprobar la Ley anual. Por otra parte, los ingresos extras provenientes de superávit fiscales se pueden distribuir tomando en cuenta los ofrecimientos que hace el gobierno durante el año, por lo cual no necesariamente se guían por un criterio técnico ni de acuerdo con las prioridades de cada entidad. Nuevamente la sociedad civil a través de sus representantes congresales debería ejercer su derecho a vigilar la mejor asignación del presupuesto. Esto supone un Congreso fuerte que cuenta con los equipos técnicos e instrumentos adecuados, incluyendo en esto último un sistema de reporte ejecutivo basados en indicadores bandera. Las fechas 19
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