Osinergmin-Industria-Mineria-Peru-20anios

empresas reguladas poseen mayor información
acerca de sus actividades de alto riesgo y los
esfuerzos en la seguridad que ejecutan. Por
otra parte, el Estado no puede observar el
desempeño en seguridad de las empresas
reguladas, que tienen incentivos por reducir
su nivel de esfuerzo en seguridad (Vásquez
et al. 2013). Sin embargo, disminuir niveles
de seguridad incrementa la probabilidad
de ocurrencia de accidentes, lo que genera
externalidades negativas a la sociedad.
Desde un punto de vista teórico, la existencia
de asimetrías de información se aborda como
un problema de riesgo moral y se justifica la
intervención del Estado por medio de una
entidad regulatoria que obtenga información
acerca del desempeño en seguridad por parte
de las empresas reguladas. En ese sentido, el
regulador actúa como intermediario entre el
Estado y las empresas reguladas. El problema de
riesgo moral puede ser formalizado mediante
el modelo del principal-agente. El desarrollo de
actividades de riesgo por parte de las entidades
reguladas no puede ser observado directamente
por el Estado. Los esfuerzos en seguridad
pueden impactar en la reducción o incremento
de la probabilidad de ocurrencia de accidentes
(Vásquez, 2012 y Vásquez et al., 2013), por lo que
el regulador diseña los incentivos adecuados
para inducir a las entidades reguladas a cumplir
con los esfuerzos de seguridad óptimos. Los
instrumentos de la regulación de comando y
control, tales como el monitoreo y sanciones
monetarias y no monetarias, contribuyen en el
alcance de los objetivos del regulador (Becker,
1968; Cohen, 1987; Baumol and Oates, 1988 y
Polinsky and Shavell, 2007).
El nivel óptimo de control de la seguridad
y los valores óptimos de las sanciones por
infracciones a la misma se pueden establecer
si se resuelve el problema de la agencia
reguladora. Mediante este se busca alcanzar
el máximo bienestar social esperado; no
obstante, está sujeto a limitaciones, tales
como la falta de presupuesto, las restricciones
de información, la compatibilidad entre los
incentivos de la empresa y los objetivos del
regulador (incentive compatibility) (Vásquez,
2012), las limitaciones a la responsabilidad
dispuestas en la legislación mercantil (Shavel,
1987) y otras relacionadas con la situación
política.
4.3.2. Osinergmin en la
regulación social de las
actividades mineras
Instrumentos de regulación social
Los instrumentos para ejecutar la regulación
social pueden ser extraídos de regulaciones
basadas en el mercado y de comando y control
(C&C) (Breyer, 1982 y Viscusi, 1983).
La regulación basada en el mercado puede
funcionar de dos formas: i) estableciendo
cambios en el precio relativo o ii) mediante
la creación de mercados que puedan hacer
frente al problema de las externalidades. Estos
instrumentos pueden ir desde impuestos
pigouvianos y subsidios hasta la creación de
mercados (e.g. asignación de derechos de
propiedad), en donde el regulador establece
las condiciones necesarias para el buen
funcionamiento del mercado. Un claro ejemplo
es la creación de los derechos de emisiones de
gases de efecto invernadero (GEI) para hacer
frente a las externalidades negativas (Tamayo
et al. 2016).
En la regulación de C&C se establece, bajo
estándares tecnológicos, un conjunto de
obligaciones y procesos que las empresas
deben aplicar al momento de realizar sus
operaciones. Este tipo de regulación permite
obtener resultados de desempeño, lo que se
convierte en una estrategia para el regulador,
puesto que permitirá un adecuado monitoreo.
Es importante señalar que las empresas
reguladas tienen criterios de discrecionalidad
al momento de llevar a cabo sus acciones
(Stavins, 1998).
En este sentido, la regulación social en el
sector minero se realiza con políticas de C&C.
Según Baumol y Oates (1988), los mecanismos
de C&C son lo suficientemente flexibles para
ajustarse rápidamente al control de accidentes
impredecibles, debido a que se pueden
modificar sin pasar por un proceso legislativo
complejo. Como se mencionó anteriormente,
las entidades responsables de la regulación
de la seguridad de la gran y mediana minería
en el Perú son el MEM y Osinergmin. El MEM
establece las disposiciones legales y técnicas
de seguridad que las empresas deben cumplir,
mientras que Osinergmin se encarga de la supervisión,
monitoreo y la implementación de
sanciones que representen un mecanismo
disuasivo para los agentes infractores.
La inversión en medidas de seguridad y de
supervisión resulta costosa, tanto para las
empresas como para el regulador, por lo
que se realiza un análisis para conocer el
nivel óptimo de seguridad que considere los
costos y beneficios de adoptar dicha política.
En el gráfico 4-3, la curva DS representa el
daño esperado para la sociedad en función
del esfuerzo en seguridad por parte de la
empresa. Si el esfuerzo en seguridad es alto,
entonces se esperaría una menor cantidad
de accidentes y, por consiguiente, un menor
daño esperado para la sociedad, mientras
que un menor esfuerzo implicaría un mayor
daño esperado. Por otro lado, la curva CS
representa el costo de invertir en seguridad,
así un mayor nivel de esfuerzo en seguridad
demandará la inversión de una mayor cantidad
de recursos. En consecuencia, el nivel óptimo
en seguridad se obtendría cuando el costo
Costo
marginal de invertir en seguridad sea igual, en
valor absoluto, a la reducción en el daño social
esperado. Esto ocurre para un nivel de seguridad
igual a U + , donde las pendientes de ambas curvas
son iguales en valor absoluto. Si el nivel de
esfuerzo fuera como U + , entonces aumentar en
una pequeña cantidad el esfuerzo generaría una
reducción del daño esperado mucho mayor al
aumento de los recursos invertidos en seguridad,
por lo que sería eficiente aumentar el nivel de
esfuerzo. Nótese, que en el nivel de esfuerzo
se minimiza el costo social neto de proveer
seguridad (curva CSS), el cual es igual al costo de
invertir en seguridad (CS) más el daño esperado
para la sociedad (DS).
4.3.3. Regulación
económica
La evolución sobre la titularidad de los recursos
minerales, como se mencionó en el capítulo
anterior, se origina desde la época del Virreinato
de Perú, el cual disponía que los minerales
fueran posesión del Rey de España, concepto
desarrollado desde las ordenanzas de 1574 del
C
E
Gráfico 4-3
Nivel óptimo de seguridad
A
B
D
F
0 Uo U+
CSS
CS
DS
Esfuerzo en
seguridad
Fuentes y elaboración: Tamayo et al. (2013) y Vásquez et al. (2013).
virrey Toledo. Las Ordenanzas de 1776 definen
que las minas se concedían para contribuir a la
Real Hacienda con un quinto de su producción
y para que las explotaran con arreglo a dichas
Ordenanzas. Posteriormente, la legislación republicana
recogida a partir de los textos constitucionales
de 1933, 1979 y 1993 ratificó la
tesis del dominio eminente del Estado sobre los
recursos minerales, de manera que, conforme
a la tradición jurídica, no se ha atribuido un
derecho de propiedad a los particulares sobre los
recursos minerales.
La Constitución Política del Perú, promulgada
en 1993, establece en el artículo 66 que
los recursos naturales (renovables y no
renovables) son patrimonio de la Nación y es
el Estado el encargado de ser soberano en su
aprovechamiento. Las razones por las cuales
el Estado asume este rol son varias. En primer
lugar, la teoría económica señala con precisión
los problemas de ineficiencia económica que
generan los llamados “recursos comunes”, es
decir, la sobreexplotación en la que se incurre
cuando los recursos naturales son propiedad
común de los agentes (Nicholson, 2005). En
segundo lugar, y de manera simultánea con la
sobreexplotación aludida, la indefinición de la
propiedad de los recursos genera desincentivos
a la inversión, porque provoca incertidumbre
sobre la rentabilidad de cualquier inversión
realizada.
Por último, el interés por la apropiación de los
beneficios de la explotación de los recursos
puede llevar a importantes conflictos de carácter
social, ya que en muchos casos los intereses se
contraponen (un ejemplo de ello puede ser los
conflictos por el uso del agua). Por consiguiente,
la propiedad estatal de los recursos naturales
y mineros, en especial, permite regular los
distintos intereses alrededor de los yacimientos
de minerales mediante las concesiones y otros
instrumentos jurídicos. En la siguiente sección
El artículo 66 de la
Constitución Política del
Perú, promulgada en 1993,
establece que los recursos
naturales son patrimoniuo
de la Nación y es el Estado
quien ejerce soberanía
en su aprovechamiento.
del presente capítulo se describirá la regulación
económica del sector minero referida a la
entrega de concesiones como forma de título
habilitante para el inicio de las actividades
mineras.
a) Normas generales del sector
La Constitución Política del año 1993 6 , que
representa la fuente principal del ordenamiento
jurídico peruano en materia de recursos
naturales, ha fijado los supuestos que
constituyen las premisas para la regulación de
los recursos naturales, como son: titularidad,
habilitación para su otorgamiento a particulares
y exigencia de condiciones para su utilización
conforme a ley 7 .
La disposición constitucional dispone que en
el Perú la titularidad de los recursos naturales
recaiga en el Estado, quien es el que ostenta
el dominio eminente sobre dichos recursos.
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