Osinergmin-Industria-Mineria-Peru-20anios

RECUADRO 8-3
El boom de las materias
primas: ¿maldición
o bendición?
“Un boom de las materias primas en una
economía primario-exportadora no es una
maldición ni una bendición. Todo depende
de cómo respondan las políticas públicas
ante él”.
El acelerado desarrollo industrial de países
emergentes como China, India y los tigres del
sudeste asiático, ha constituido la principal
fuente de crecimiento económico global en
los últimos años, impulsando un incremento
sostenido de la demanda de materias
primas (tales como los productos mineros,
los hidrocarburos, los insumos agrícolas y
los productos pesqueros) a nivel mundial.
Como consecuencia, se ha suscitado el más
reciente boom de las materias primas que
ha generado en los países productores de
estos insumos una bonanza económica
no observada en décadas. Estos países
usualmente se encuentran en vías de
desarrollo y su estructura productiva está
orientada a exportar materias primas (como
productos mineros y sus derivados) a las
regiones desarrolladas del mundo donde la
industria las transforma en productos finales.
En este contexto, en un inicio diversos estudios
sostuvieron que la dependencia de estos
países a la producción de materias primas
puede exponerlos a lo que se conoce como la
maldición de los recursos, un fenómeno por el
cual los países primario-exportadores pueden
experimentar reducciones en sus niveles de
crecimiento y desarrollo de forma sostenida,
una vez que los precios de los productos
primarios a nivel internacional se reducen. Sin
embargo, estudios recientes muestran que el
incremento de la actividad primaria extractiva
durante un boom no implica, necesariamente,
una maldición para el desarrollo económico
luego de su ocurrencia. Dependiendo de la
institucionalidad y la estructura de la economía
de los países primario-exportadores, el boom
podría tener efectos positivos o insignificantes.
La ocurrencia de efectos positivos, fruto de un
boom de materias primas en una economía,
depende crucialmente de que el Estado
administre de forma eficiente los impactos
del boom en la actividad agregada (por
ejemplo, la entrada de capitales extranjeros,
las fluctuaciones del tipo de cambio) y maneje
acertadamente los excedentes de recursos
(rentas) generados por el aumento de la actividad
primario-extractiva 18 . En contraste, la experiencia
internacional muestra que en aquellos países
donde el boom de materias primas no ha sido
acompañado por reformas de Estado orientadas
a mejorar la calidad de las instituciones, ha
generado problemas de crecimiento y desarrollo
económico una vez agotados sus efectos.
En este escenario, donde ocurre una mala gestión
de los excedentes económicos producidos por
el incremento de la actividad extractiva, un
boom de materias primas puede provocar la
maldición de los recursos con sus conocidas
secuelas: desindustrialización de los sectores
no primario-exportadores por la apreciación
del tipo de cambio real (problema conocido
como “la enfermedad holandesa”), corrupción
generalizada, crisis macroeconómica y distributiva,
guerras civiles y hasta el establecimiento de regímenes
antidemocráticos (dictaduras o dicta blandas) 19 .
Por lo tanto, es posible concluir que el debate
académico contemporáneo sobre la maldición de los
recursos naturales está llegando al consenso de que
un boom de materias primas, como los productos
mineros, no es una maldición ni una bendición. Todo
depende del cristal con el que miremos el fenómeno
y de cómo respondan las políticas públicas ante él. El
resultado final del boom dependerá de si la economía
cuenta con un sistema institucional y democrático
preparado para administrar sus efectos durante y
principalmente después de su ocurrencia. 20
En este sentido, un país primario exportador tiene
mayores posibilidades de beneficiarse de un boom
si sus instituciones democráticas están fortalecidas y
si, además, es regido por un modelo económico que
promueva la estabilidad macroeconómica y el equilibrio
de las cuentas fiscales en un entorno de mercado que
fomente el emprendimiento de nuevos negocios, la
inversión privada y la inversión en infraestructura de
servicios públicos.
Asimismo, para disfrutar de los beneficios del boom,
el país requiere también que existan mecanismos de
regulación económica autónomos que garanticen
el correcto funcionamiento de los mercados y que
exista una adecuada diversificación de las actividades
productivas. Estas condiciones harán viable que el
boom genere un crecimiento económico sostenido y
produzca beneficios que se distribuyan de manera más
equitativa entre las grandes mayorías de la población
del país, contribuyendo así al desarrollo económico
nacional y a la paz social a largo plazo.
Este recuadro constituye un extracto del artículo de Vásquez Cordano,
A. (2013). El boom de las materias primas: ¿maldición o bendición?
Revista Poder, 55: 42-44 (15 de setiembre) Lima, Perú, el cual se basa
en la publicación académica de Davis, G. y A. Vásquez Cordano (2013).
The Fate of the Poor in Growing Mineral and Energy Economies.
Resources Policy, 38(1): 138-151. Reproducido con permiso del autor
para esta publicación.
RECUADRO 8-4
Contribución de los recursos
naturales al desarrollo
económico de Noruega
Es importante comentar la experiencia exitosa
de Noruega de cómo poder sostener los ingresos
derivados de la explotación de los recursos más allá
de su ciclo de vida. Esto demuestra que, a diferencia
de lo que ocurre en países en desarrollo, es posible
traducir los periodos de bonanza exportadora de
los recursos naturales en procesos de desarrollo
económicos a largo plazo, con niveles de crecimiento
estables. Si bien es cierto la experiencia de
Noruega hace referencia al petróleo, las medidas
implementadas pueden aplicarse para cualquier otro
recurso no renovable.
Las medidas iniciales de Noruega eran
esencialmente de contenido local, es decir,
favorecía el desarrollo de la industria petrolera
nacional. En la década de los setenta, se
restringieron las importaciones vinculadas a la
industria petrolera y se creó la empresa nacional
del petróleo y gas (Statoil) y otras que surgieron de
la asociación estratégica de Statoil con empresas
extranjeras. Sin embargo, en 1996 se tuvo que
abandonar este marco con la implementación de
la Directiva 94/22 de la Comunidad Económica
Europea. Si bien las medidas implementadas eran
proteccionistas, el gobierno noruego siempre
buscó que los bienes y servicios sean competitivos
en precios y calidad, mediante la implementación
de una política de cooperación en la investigación
y la transferencia del conocimiento.
El Estado noruego entendía que la industria
petrolera tenía que ser el motor de todas las
actividades económicas del país, debido a su
capacidad de generar ingresos. Por ello, los
diferentes líderes de gobierno reconocieron
tempranamente los problemas que se
aproximaban cuando iniciaron la explotación
del petróleo y gas natural. Uno de ellos es
la dependencia de la economía a las rentas
generadas por la explotación de estos recursos.
Para mitigar dicho problema, se estableció que
era meta del gobierno mantener una relación
constante entre el ingreso proveniente del
petróleo y el PBI a lo largo del tiempo. Del
mismo modo, se implementaron los siguientes
instrumentos de políticas:
- Los aumentos salariales en la industria
petrolera se limitaron a niveles determinados
por la productividad marginal de la industria
manufacturera. Para ello se creó una agencia
independiente y neutral para determinar los
incrementos de la productividad.
- Se constituyó el Fondo del Petróleo de Noruega y
se implementaron políticas fiscales conservadoras
de equilibrio entre los ingresos y egresos
tributarios.
- Se fortaleció la formación de capital humano
nacional en producción costa afuera.
- Se priorizó la inversión en educación y
en investigación y desarrollo, mediante el
otorgamiento de becas de especialización fuera
del país, el incremento de horas de docencia y la
creación de centros de excelencia.
- Se implementaron políticas de formación
de conocimiento en busca de una mayor
diversificación de las actividades económicas.
Con respecto a los acuerdos de ingresos, el
organismo encargado de calcular los aumentos de
productividad presenta los antecedentes sobre sus valores
de modo que ayuda a evitar discrepancias entre las partes.
También presenta informes de las conclusiones de los
acuerdos logrados sobre los ingresos. Adicionalmente,
existe un organismo (conformado por el gobierno, los
sindicatos y actores sociales) que realiza un monitoreo de
los salarios y discute asuntos relacionados con la política de
ingresos de los trabajadores.
En conclusión, el modelo noruego destaca por la
aplicación de políticas públicas con una visión a largo
plazo, priorizando la inversión para el desarrollo del capital
humano nacional. Además, el éxito no habría sido posible
sin la existencia de un contrato social y de un sistema de
normas colectivas compartidas por la sociedad.
En el caso del Perú, sería posible también establecer un
fondo de similar naturaleza al noruego mediante una
reforma tributaria, una revisión de los mecanismos de
recolección de las regalías mineras y otras contribuciones
que hace el sector minero, así como la distribución de los
recursos del canon a las regiones. 21 Este fondo debería
buscar financiar proyectos de infraestructura de servicios
públicos, iniciativas educativas para mejorar el capital
humano y para generar proyectos de saneamiento
ambiental, a fin de sustituir el capital natural agotado (los
recursos mineros extraídos) por otras fuentes de capital
que permitan sostener la productividad de la economía
nacional. 22
Un país primario exportador tiene
mayores posibilidades de
beneficiarse de un boom
si sus instituciones democráticas
están fortalecidas y
si, además, es regido por un
modelo económico que
promueva la estabilidad
macroeconómica y el equilibrio
de las cuentas fiscales.
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