CEPAL – Colección Documentos de proyectosAlianzas público-privadas para una nueva visión estratégica del desarrolloII. Estrategias de desarrollo a mediano ylargo plazo basadas en políticas industrialesproactivas: el primer principioEn un mundo tan competitivo como el actual, consideramos que para cerrar la brecha de ingresoses imprescindible articular las políticas de desarrollo en torno a una estrategia de transformacióneconómica. Por ello, la primera sección de este capítulo se centra en el porqué de esta y de laspolíticas industriales que la acompañan. En la segunda sección se aborda el examen de las estrategiasde transformación productiva y fortalecimiento de la inserción internacional actualmente aplicadaspor algunos países exitosos en esta materia.A. El carácter de las estrategias de desarrollo1. Una instantánea inicialExpresa o tácitamente, los gobiernos en general disponen de una estrategia de desarrollo. Por estrategiase entiende una matriz para la acción o un plan formal destinado a alcanzar objetivos especiales.No obstante, las estrategias de desarrollo pueden tener muy diferentes características. Simplificandola exposición con fines ilustrativos, cabe decir que en las economías de mercado las estrategias sediferencian principalmente en función del supuesto acerca del ritmo que imprime el mercado a latransformación económica, lo que a su vez afecta al contenido de los objetivos primarios establecidosy a la modalidad (el alcance, los tipos y la cantidad) de las intervenciones públicas realizadas paraalcanzar esos objetivos.Por una parte, existen estrategias que hacen hincapié principalmente en intervenciones delsector público destinadas a liberar y fortalecer la acción autónoma de fuerzas del mercado, de lo queson ejemplos las políticas monetarias y fiscales coyunturales cuyo único fin es lograr la estabilidadmacroeconómica; la protección de los derechos de propiedad y las instituciones jurídicas en queestos se basan; la liberalización del comercio exterior y la inversión, y el suministro de determinadosbienes públicos fundamentales, como la seguridad, la educación y la infraestructura. Este enfoque conrespecto a la intervención del Estado, del cumplimiento del papel de “custodio” en la terminologíade Evans (1995), refleja confianza en que el funcionamiento relativamente libre de las fuerzas del39
CEPAL – Colección Documentos de proyectosAlianzas público-privadas para una nueva visión estratégica del desarrollomercado tomadas en conjunto promoverá una adecuada transformación económica. De ahí que laacción del Estado consista principalmente en supervisar reglas basadas en el mercado y establecerun entorno macroeconómico “sólido”. Ello, a su vez, respaldará los incentivos de precios basados enel mercado para que las propias empresas orienten un proceso de transformación económica cuyofundamento consistirá en las ventajas comparativas internacionales de que goza el país. Además,aun cuando se admite que los precios del mercado pueden diferir de las valoraciones sociales (lasllamadas “fallas del mercado”), la creencia en el carácter limitado de su alcance y en la limitadacapacidad del gobierno de manejarlos (en virtud de problemas de identificación y captación indebidade rentas, entre otros) aconseja abstenerse de aplicar estrategias de intervención proactivas (Krueger,1990; Noland y Pack, 2002; Pack y Saggi, 2006).En consecuencia, en esta perspectiva los objetivos y el alcance de las intervenciones públicasdeberían ser relativamente limitados y deberían tomar cierta distancia arm’s length del funcionamientoautónomo del mercado. En la medida en que las intervenciones públicas sean inevitables, sepromueven las intervenciones horizontales (o funcionales), en contraposición con las selectivas (overticales), que se basan en sectores o actividades específicos. En definitiva, en esta perspectiva, unplan ambicioso de intervenciones públicas, aun en un contexto de posibles fallas del mercado, noofrece otra probabilidad que la de crear distorsiones que inhiban el aprovechamiento de una ventajacomparativa internacional y obstaculicen el crecimiento y el desarrollo. Como ilustración de estepunto de vista, Pack y Saggi (2006, pág. 293), en relación con políticas industriales, consideran queatenerse a los principales fundamentos del consenso de Washington (pese a reconocer sus fallas)podría resultar una mejor inversión de competencia y legitimidad gubernamental limitada que lasestrategias, extraordinariamente complejas, que requieren la nueva o la vieja política industrial 22 .En el otro extremo se encuentran las estrategias que desconfían de determinadas señalesdel mercado. En la práctica, este enfoque se basa en la creencia de que en ciertas circunstancias lasseñales de precios del mercado pueden ser guías muy poco confiables para la asignación de recursosen respaldo de la transformación económica, ya que promueven un aprovechamiento insuficiente delas oportunidades de mejorar la actividad económica y, en realidad, pueden incluso consolidar enlas economías una ventaja comparativa de bajos salarios (Cimoli, Dosi, Nelson y Stiglitz, 2006) 23 .El fundamento de esa perspectiva consiste, por una parte, en la creencia, respaldada por algunaspruebas, de que en el mercado existen fallas, y que estas son, en realidad, muy significativas,especialmente en los países en desarrollo (Harrison y Rodríguez-Claire, 2009) 24 . Por otra parte,la perspectiva puede ampliarse, no limitándose a las fallas del mercado, que tienen un punto dereferencia de equilibrio general teóricamente estático, y pasar a un marco más propio del mundoreal, en que se hace hincapié en factores dinámicos de mediano y largo plazo relacionados conel aprendizaje, la creación de capacidad, la innovación, y el papel decisivo que cumplen en latransformación económica. Además, algunas plataformas tecnológicamente específicas desectores y actividades son más eficaces que otras para hacer alcanzar a esos factores dinámicos supleno potencial, pero el acceso a ellas no es espontáneo, dada la presencia de graves obstáculos,económicos y no económicos (Fajnzylber, 1990; Katz y Kosacoff, 1998; Lall, 2000; Cimoli, Dosi,Nelson y Stiglitz, 2006; y Peres y Primi, 2009, entre otros).En definitiva, las intervenciones del sector público deben realizarse en el contexto de unaestrategia de mediano y largo plazo que enfrente los obstáculos existentes en una gama de frentes(microeconómico, mesoeconómico y macroeconómico). Con ello se procura rectificar graves fallas demercado o hacer frente a los obstáculos a la transformación en sentido amplio de procesos dinámicosde producción y desarrollo tecnológico, que el sector privado pueda no encarar espontáneamenteen virtud del riesgo y la inercia provocados por la tranquilidad que infunde el cambio incremental.Además, en esos procesos y aplicaciones tecnológicas dinámicas existe cierto grado de especificidad22Más abajo destacaremos algunas de las más nuevas dimensiones de la política industrial.23Fajnzylber (1990) señala que los obstáculos a la transformación económica pueden ser especialmente perjudicialesen economías basadas en los recursos naturales.24Como señala Rodrik (2008), en la nueva teoría del crecimiento también se reconoce la existencia de múltiples fallasdel mercado, y lo propio ocurre con la nueva teoría del comercio internacional. Véase también Lall (2000).40
Change language