Pobreza e Bem-Estar em Moçambique - International Food Policy ...

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Pobreza e Bem-estar em Moçambique: 1996-97 dispõe e a vasta gama de prioridades competitivas, deve ter-se o maior cuidado em demarcar bem o alcance dessa actividade. A finalidade deste capítulo, portanto, é documentar as mudanças ocorridas neste importante programa, no decorrer dos anos, a fim de fornecer elementos sobre a forma como o Governo pode estruturar esse programa de modo a ser mais eficaz dentro do contexto da sua estratégia de combate à pobreza. Com base na experiência relativamente nova do GAPVU, esta avaliação poderá proporcionar lições para a criação e implementação de programas de transferência de dinheiro noutros países em vias de desenvolvimento. 7.2 Resenha Histórica O Programa de Ajustamento Estrutural, conhecido por Programa de Reabilitação Económica de 1987 (PRE), levou à criação do programa de subsídio de alimentos nas zonas urbanas. O Governo e as instituições financeiras internacionais reconheceram o impacto potencialmente negativo do PRE no bem estar e incluíram um elemento por forma a considerar as dimensões sociais do ajustamento. No caso de Moçambique, houve necessidade particular de fazer face ao fluxo de pessoas deslocadas pela guerra e às dificuldades económicas causadas pela guerra. No início da década de 90, ainda existia um programa generalizado de distribuição de alimentos nas zonas rurais, principalmente nas zonas com números elevados de refugiados e de pessoas deslocadas e em zonas afectadas pelas calamidades naturais. Além de ter de fazer face ao estado de indigência, o programa de subsídio de alimentos nas zonas urbanas fazia parte de uma política padronizada de práticas preconizadas nessa altura pelo Banco Mundial como parte integrante do seu programa da Dimensão Social do Ajustamento (SDA). O programa de subsídio de alimentos nas zonas urbanas foi apenas um dos programas de entre um grupo de intervenções sugeridas no Estudo sobre Segurança Alimentar para Moçambique, por parte do Banco Mundial (1989), destinado a providenciar segurança social aos grupos vulneráveis. Em 1989, o Banco Mundial recomendou como estratégias preferencias uma melhor cobertura do sistema de racionamento então existente (conhecido por o Novo Sistema de Abastecimento) e a introdução da transferências indireitas de rendimento através de subsídios relacionados com bens alimentares de qualidade inferior, tais como o milho amarelo. Porém, em 1991, um programa de subsídio de alimentos foi apresentado por consultores do projecto SDA como alternativa mais eficiente ao Novo Sistema de Abastecimento, por se considerar esse programa de racionamento caro e mal administrado, programa esse que o Governo desejava abolir, com o mínimo de resistência política e social. Desde o início, o objectivo enunciado para o programa de subsídio de alimentos era minimizar, não eliminar, a pobreza nos agregados familiares indigentes (Boletim, 1993). 375
Pobreza e Bem-estar em Moçambique: 1996-97 Provavelmente, devido ao facto de que esse programa poderia ser promovido, em termos políticos, como um substituto do programa de racionamento, ou provavelmente devido ao facto do reconhecimento, cada vez mais evidente, da insegurança alimentar como um problema urbano fundamental, o programa foi oficialmente designado como subsídio de alimentos. Em Junho de 1990, O Conselho de Ministros aprovou uma resolução para criar o GAPVU como uma Unidade subordinada ao Ministério das Finanças. A finalidade dessa Unidade era complementar outras componentes da rede de protecção social do Governo, especialmente a distribuição de alimentação gratuita às famílias vulneráveis nas zonas rurais; o controle dos preços de produtos alimentares básicos em Maputo e na Beira; e o novo Programa de Segurança Social Nacional. O Conselho de Ministros ordenou a implementação, em larga escala, do programa GAPVU em Setembro de 1990, embora, por essa altura, numa observação de natureza presciente, um consultor tenha notado que o GAPVU "não estava de forma alguma [em termos organizacionais] preparado para desempenhar essa missão" (Schubert 1990). Desde o início, o programa de subsídio de alimentos foi financiado pelo Governo de Moçambique através dos fundos obtidos da venda da ajuda alimentar. Após um período inicial de crescimento lento, o número dos beneficiários do GAPVU cresceu vertiginosamente. Em finais de 1991, o GAPVU tinha apenas 2.000 agregados familiares como beneficiários. Quatro anos mais tarde, em Dezembro de 1995, o número era superior a 80.000. Em 1997, o GAPVU foi abolido e subsídio de alimentos sofreu reformas significativas em 1996 e em 1997, reaparecendo sob a direcção de uma instituição recém- criada, o INAS, considerada a instituição indigitada para implementar esse programa, sob os auspícios do Ministério de Acção Social (MICAS). Sob uma administração mais rigorosa, os números baixaram rapidamente, e em Dezembro de 1997 o programa urbano de subsídio de alimentos tinha cerca de 30.000 agregados familiares como beneficiários (INAS, 1997). Ao longo deste relatório descrever-se-á inicialmente a evolução dos aspectos administrativos fundamentais do programa. Em seguida, procurar-se-á identificar e esclarecer os factores que se encontram por detrás das mudanças fundamentais, especialmente daqueles que levaram à reorganização em 1997. Descreve-se também a maneira como o Governo actuou em relação a certas dificuldades inerentes ao programa de subsídio de alimentos, e extraem-se algumas lições preliminares à cerca dos desafios a encarar com a criação e a implementação de um programa desta natureza que seja sólido e eficaz num país pobre de recursos, como Moçambique. 7.3 A evolução do programa A evolução do programa pode ser dividida em três fases: 1) a Fase de Concepção e 376
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