Gesellschaftsvertrag für eine Große Transformation - Erfolgsfaktoren ...

Politische Instrumente zur Steuerung der Transformation 5.2
Kasten 5.2-2
CO 2 -Steuer versus CO 2 -Zertifikatehandel
Grundsätzlich können externe Effekte, die zu Marktversagen
führen, mit einer Preislösung (Steuern, Subventionen)
oder Mengenlösung (Zertifikate) internalisiert werden. Für
eine ausführliche Diskussion zur Wahl zwischen Preis- oder
Mengenlösungen siehe Weitzman (1974). Bei vollständiger
Kenntnis der Schäden durch Emissionen einerseits sowie der
Kosten für Emissionsvermeidung andererseits sind eine CO 2 -
Steuer und ein CO 2 -Zertifikatehandel im theoretischen Modell
äquivalent. Statisch lässt sich eine wohlfahrtsmaximierende
zulässige Emissionsmenge beziehungsweise ein Preis, der zu
dieser Menge führt, identifizieren. Jedoch ist im Klimabereich
aufgrund bestehender Unsicherheiten eine genaue Abschätzung
der Schadenskosten und der Vermeidungskosten weder
statisch noch dynamisch zu leisten.
Die Preislösung – in Form von Emissions- bzw. CO 2 -Steuern
– gibt Unternehmen und Verbrauchern Gewissheit über die
Kosten, die beispielsweise für eine Tonne CO 2 -Emissionen
anfallen. Allerdings kann die gewünschte Emissionsminderung
nur in einem Trial-and-error-Prozess unter Anpassung
der CO 2 -Steuer erreicht werden. Mit anderen Worten, die
ökologische Zielgenauigkeit ist mit diesem Instrument nicht
ohne weiteres gegeben. Dies gilt selbst bei eher hohen Steuersätzen
(Sinn, 2008; Edenhofer und Kalkuhl, 2009). Daher ist
von einer Mengensteuerung eine höhere Effektivität in Bezug
auf das Ziel der Emissionsminderung zu erwarten.
Folgt man dem in Kapitel 1 skizzierten Leitplankenkonzept,
welches einen noch akzeptablen Rahmen für menschliche
Eingriffe in die Natur definiert, erscheint eine Mengenbegrenzung
im Sinne eines globalen CO 2 -Budgets als die sinnvollere
Strategie (Kasten 1.1-1; WBGU 2009b). Als Nachteil
kann sich erweisen, dass die Preisentwicklung für Emissionszertifikate
nicht vorhersehbar ist, so dass für die Marktakteure
schwer kalkulierbare Kosten entstehen könnten.
Als globales Instrument ist der CO 2 -Zertifikatehandel im
Vergleich zu einer Steuerlösung vorteilhaft, weil „nur“ ein
Marktplatz für den Handel eingerichtet werden muss und
keine globale Steuerbehörde, die die Steuer einnimmt und
wieder rückverteilt. Ein weiterer politischer Vorteil des Emissionshandels
ist die Möglichkeit, Emissionsrechte auf Basis
eines politisch verhandelten Verteilungsschlüssels aufzuteilen
(WBGU, 2009b). So kann etwa das in der Klimarahmenkonvention
von 1992 verankerte Prinzip der „gemeinsamen, aber
unterschiedlichen Verantwortlichkeiten“ konkret umgesetzt
werden – unter Beibehaltung der Vorteile klarer
Emissionsbegrenzungen bei gleichzeitiger Kosteneffizienz.
Über handelbare Eigentumsrechte am insgesamt zur Verfügung
stehenden Emissionsbudget könnten Finanztransfers
aus Sicht des WBGU auf diese Weise sehr viel zuverlässiger
generiert werden (WBGU, 2009b). Diese ergäben sich indirekt:
Unter Beibehaltung der Vorteile eines einheitlichen
Kohlendioxidpreises in allen beteiligten Ländern könnten
Auktionserlöse der Zertifikate an die Staaten proportional zu
ihrem Anteil am globalen Emissionsbudget fließen.
renden nationalen Emissionshandelssystemen sowie
staatenübergreifende Vereinbarungen zu Emissionsbeschränkungen
in Hochemissionsländern (Kap. 7.3.2). In
denjenigen Ländern, in denen die erforderlichen Verwaltungsstrukturen
und Institutionen, wie Rechtssicherheit,
nicht gegeben sind, kann sich eine nationale
CO 2 -Besteuerung als das geeignetere Instrument erweisen
(Goldblatt, 2010; OECD, 2009a).
Letztlich kann ein CO 2 -Zertifikatehandel nur mit
einer sehr strikten Mengenbegrenzung einen ausreichend
hohen CO 2 -Preis sowie langfristige Erwartungssicherheit
garantieren und somit eine transformative
Wirkung entfalten. Wo dies nicht gegeben ist, stellt eine
CO 2 -Besteuerung in entsprechender Höhe ein alternatives
Instrument für eine effektive transformative Steuerung
dar. Zur Orientierung geht der WBGU davon aus,
dass ein CO 2 -Preis in Europa und den OECD-Ländern im
Jahr 2020 mindestens bei 40–50 US-$ pro t CO 2 und
im Jahr 2050 mindestens bei 110–130 US-$ pro t CO 2
liegen müsste, um die 2 °C-Leitplanke einzuhalten
(Kap. 4.2, 7.3.9; IEA, 2010c). In Entwicklungs- und
Schwellenländern müsste der CO 2 -Preis für eine Stabilisierung
bei 450 ppm CO 2 eq gemäß Schätzungen der
IEA bis 2030 ca. 60 US-$ pro t CO 2 und Mitte des Jahrhunderts
mindestens 100 US-$ pro t CO 2 erreichen.
Dies lässt sich aus Modellrechnungen der IEA (2010c)
sowie aus den Szenarien in Kap. 4.2.4 schließen, dürfte
jedoch allenfalls eine untere Grenze der notwendigen
Höhe markieren.
Eine international unkoordinierte CO 2 -Bepreisung
birgt die Gefahr der Wettbewerbsverzerrung im internationalen
Handel und über eine Verlagerung der Produktion
die Gefahr des Carbon Leakage (Kasten 5.2-3).
Beide Probleme sind im Zusammenhang der Weiterentwicklung
des europäischen Emissionshandels intensiv
diskutiert worden. Eine Lösung für die genannten
Probleme können Grenzausgleichsmaßnahmen (z. B.
Grenzausgleichsteuern auf Importgüter) sein. Solche
Maßnahmen sollen das Freifahrerverhalten einzelner
Staaten verringern, Wettbewerbsverzerrungen durch
höhere Kosten infolge der CO 2 -Bepreisung reduzieren
und die Anreize für kooperatives Verhalten erhöhen
(Edenhofer et al., 2009a, b; Kasten 5.2-3). Grenzausgleichsmaßnahmen
sind jedoch nur eingeschränkt
wirksam und haben ein hohes Potenzial, Handelskonflikte
auszulösen. Sie stellen daher höchstens eine
Begleitmaßnahme, nicht jedoch ein eigenständiges Instrument
innerhalb eines Policy-Mix zur Transformation
dar. Bestenfalls sollten sehr moderate Grenzausgleichsabgaben
zur Verringerung der Wettbewerbsnachteile
energieintensiver Unternehmen eingeführt werden
(Kap. 7.3.2).
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