Der Beitrag der Waldwirtschaft zum Aufbau eines - Deutscher Rat für ...

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Georg Winkel Einführung Der Begriff der „Guten fachlichen Praxis“ der Landnutzung entstammt ursprünglich dem Agrarfachrecht. Mit explizitem Bezug auf die Forstwirtschaft wurde er 1998 erstmalig im Bundesnaturschutzgesetz aufgeführt. Gute fachliche Praxis beschreibt dabei eine zunächst nicht näher spezifizierte, sich aus den Fachgesetzen ergebende Landbewirtschaftungsweise nach „gutem Brauch und Sitte“, die von der Eingriffsregelung des Naturschutzrechts ausgenommen ist. Im Zuge der jüngsten Novellierung des Bundesnaturschutzgesetzes war die Verankerung von diese Bewirtschaftungsweise näher beschreibenden naturschutzfachlichen Grundsätzen der Guten fachlichen Praxis in der Landwirtschaft von zentraler Bedeutung. Gleichsam im Kielwasser der agrar- und naturschutzpolitischen Diskussion wurde 2002 auch für die Forstwirtschaft in § 5 Abs. 5 BNatSchG eine naturschutzfachliche „Anforderung“ 1 eingeführt, deren Beitrag zur Präzisierung der Guten fachlichen Praxis in der Forstwirtschaft nicht abschließend geklärt scheint. In der aktuellen forstund naturschutzpolitischen Debatte kommt der Diskussion um eine mögliche Konkretisierung der Guten fachlichen Praxis in der Forstwirtschaft hohe Aufmerksamkeit zu. Diese Diskussion wird dabei weniger in Hinblick auf die jüngste Novelle des Bundesnaturschutzgesetzes als auf die erklärte Absicht der Bundesregierung geführt, das Bundeswaldgesetz zu novellieren. 2 Im Kreuzfeuer der kontroversen umweltpolitischen Debatte stehen dabei auch die Vorschläge des Instituts für Forstund Umweltpolitik für eine Konkretisierung der Guten fachlichen Praxis, die im Auftrag des Bundesamtes für Naturschutz vorgelegt wurden. Im Folgenden soll versucht werden, einen Überblick über diese Diskussion, unsere Vorschläge zur Konkretisierung der Guten fachlichen Praxis in der Forstwirtschaft und über die mögliche Bedeutung dieses umweltpolitischen Instruments als Fundament einer waldbezogenen Naturschutzpolitik zu geben. Die Vorschläge des Instituts für Forst- und Umweltpolitik Im Auftrag des Bundesamtes für Naturschutz bearbeitet das Institut für Forst- und Schr.-R. d. Deutschen Rates für Landespflege (2004), Heft 76, S. 49-51 Gute fachliche Praxis in der Forstwirtschaft als Fundament einer waldbezogenen Naturschutzpolitik Umweltpolitik derzeit aus Mitteln des Umweltforschungsplans der Bundesregierung ein Forschungs- und Entwicklungsvorhaben zur Guten fachlichen Praxis in der Forstwirtschaft. Im Rahmen dieses Forschungsprojekts wurde ein Fachgutachten mit Vorschlägen für eine Konkretisierung der Guten fachlichen Praxis vorgelegt, welches unter dem Titel „Naturschutz und Forstwirtschaft. Kriterienkatalog zur Guten fachlichen Praxis“ veröffentlicht worden ist (WIN- KEL & VOLZ 2003). Ziel des Gutachterauftrags war eine Konkretisierung der Guten fachlichen Praxis in der Forstwirtschaft anhand von Kriterien, um darauf aufbauend – neben der Herleitung von Forschungs- und Handlungsdefiziten – ggf. den aus Naturschutzsicht notwendigen Bedarf zur Weiterentwicklung betroffener Rechtsbereiche zu zeigen. Das Gutachten beschäftigt sich einleitend mit der Frage der inhaltlichen Definition des Begriffs Gute fachliche Praxis. Für die Forstwirtschaft steht der neuere naturschutzrechtlich geprägte Begriff der Guten fachlichen Praxis neben dem älteren forstrechtlichen Begriff der „Ordnungsgemäßen Forstwirtschaft“. Diese Dualität ist insofern problematisch, als die jüngsten Bestrebungen zu einer naturschutzfachlichen Konkretisierung der Guten fachlichen Praxis im Bundesnaturschutzgesetz auf die ebenfalls weitgehend naturschutzfachlich motivierten Konkretisierungen der Ordnungsgemäßen Forstwirtschaft in einigen Landeswaldgesetzen treffen. Eine mögliche Rivalität beider Begriffe ist jedoch elegant aufzulösen, wenn man mit den Anforderungen der Guten fachlichen Praxis an die Forstwirtschaft explizit nur naturschutzfachliche Aspekte verbindet. Die Gute fachliche Praxis wird somit zu einem - wichtigen – Bestandteil der umfassend (also beispielsweise auch ressourcenökonomisch oder auf soziale Aspekte) ausgerichteten Ordnungsgemäßen Forstwirtschaft. Naturschutzfachliche Anforderungen der Guten fachlichen Praxis fließen demnach in das Anforderungsprofil der Ordnungsgemäßen Forstwirtschaft mit ein, und es spricht viel dafür, die beiden Rechtsbegriffe z. B. über die Novellierung des Bundeswaldgesetzes auch systematisch in einem Gesetzeswerk zusammenzuführen (vgl. unten). 49 Hauptergebnis des Gutachtens ist ein Katalog mit 17 Kriterienvorschlägen zur Konkretisierung der Guten fachlichen Praxis in der Forstwirtschaft. Dieser Kriterienkatalog wurde hergeleitet, indem in einer ersten Phase eine Analyse zum Stand der Forschung im Themenfeld Naturschutz und Forstwirtschaft unternommen wurde. Diese wurde durch eine Darstellung relevanter forstund naturschutzrechtlicher Regelungen ergänzt. In einem zweiten Schritt wurden aus diesen Analysen erste Ansatzpunkte für eine Konkretisierung der Guten fachlichen Praxis abgeleitet und in einem Expertenworkshop mit Wissenschaftlern diskutiert, die nach ihrer Expertise im Bereich Naturschutz und Forstwirtschaft ausgewählt und eingeladen worden waren. Die Ergebnisse dieser Diskussion wurden dann zu den 17 Kriterienvorschlägen zur Konkretisierung der Guten fachlichen Praxis weiterentwickelt. In dieser letzten Bearbeitungsphase der Gutachtenerstellung kam einem Analyseprozess zwischen den naturschutzfachlichen Anforderungen einerseits und sozialen und ökonomischen forstbetrieblichen Aspekten andererseits besondere Aufmerksamkeit zu. Im Ergebnis gehen die Kriterienvorschläge also von naturschutzfachlichen Anforderungen aus und versuchen, diese mit ökonomischen und sozialen Aspekten der Waldbewirtschaftung in Abwägung zu bringen. Es handelt sich bei den Kriterien jedoch keinesfalls um ein festes Kompendium zur Präzisierung der Guten fachlichen Praxis in der Forstwirtschaft, sondern um einen wissenschaftlich begründeten Konkretisierungsvorschlag. Hieraus resultiert, dass aufbauend auf der wissenschaftlichen Grundlage ein gesellschaftlich-politischer Aushandlungsprozess unverzichtbar ist. 1 „Bei der forstlichen Nutzung des Waldes ist das Ziel zu verfolgen, naturnahe Wälder aufzubauen und diese ohne Kahlschläge nachhaltig zu bewirtschaften. Ein hinreichender Anteil standortheimischer Forstpflanzen ist einzuhalten.“ (§ 5 Absatz 5 BNatSchG). 2 „Eine naturnahe Waldwirtschaft ist Teil der Nachhaltigkeitsstrategie der Bundesregierung. Deshalb soll das Bundeswaldgesetz reformiert werden.“ (Koalitionsvertrag von SPD und Grüne vom 16.10.02).
50 Bezüglich dieses Umsetzungsprozesses werden im Gutachten einige Vorschläge unterbreitet: 1. Eine gesetzliche Verankerung der konkretisierten Guten fachlichen Praxis ist sinnvoll, denn nur durch eine solche Manifestation erscheint hohe Transparenz und Allgemeinverbindlichkeit erreichbar zu sein. Um Doppelregelungen im Hinblick auf die auf Landesebene bestehenden Regelungen der Ordnungsgemäßen Forstwirtschaft zu vermeiden, sollte die Präzisierung der Guten fachlichen Praxis in den Waldgesetzen und nicht im Naturschutzrecht vorgenommen werden. Eine Einführung des Begriffs der Guten fachlichen Praxis (als naturschutzfachlicher Bewirtschaftungsstandard) unter dem Dach der Ordnungsgemäßen Forstwirtschaft (als umfassender Bewirtschaftungsstandard) wird empfohlen. Hierbei sollte beachtet werden, dass auch die Vorgabe von naturschutzfachlichen Mindeststandards nicht zwingend eine ordnungsrechtliche Umsetzung solcher Standards im Sinne von Ge- und Verbotsregelungen beinhaltet. Eine solche Umsetzung ist überhaupt nur dann möglich, wenn Kriterien der Guten fachlichen Praxis ausreichend operational formuliert werden können, was keinesfalls immer zweckmäßig bzw. der Fall ist. In anderen Fällen können Mindeststandards auch als gesetzliche Zielformulierung Sinn machen (z. B. Naturverjüngung, integrativer Naturschutz), die dann im Kontext der Guten fachlichen Praxis ein Hinwirken des Waldbesitzers auf solche Zielsetzungen erfordern. 2. Eine Regionalisierung von Standards Guter fachlicher Praxis bietet aus fachlicher Sicht Chancen, zu präziseren Formulierungen zu gelangen. Es darf jedoch nicht übersehen werden, dass auch auf regionaler Ebene Konflikte zwischen ökonomischen und sozialen Zielsetzungen der Forstwirtschaft einerseits und den naturschutzfachlichen Anforderungen andererseits bestehen, die auch hier nicht alleine über eine Präzisierung der Guten fachlichen Praxis ausgeräumt werden können. 3. Hohe Bedeutung kommt nicht zuletzt einer Betrachtung der Guten fachlichen Praxis im Kontext anderer forstpolitischer Instrumente zu. Die Gute fachliche Praxis als regulativ veranlagtes Instrument der Forstpolitik bringt einige wichtige Vorteile (Regelungssicherheit, Transparenz) mit sich, denen andererseits gewichtige Nachteile entgegenstehen (Hand- lungsverantwortung und die sich daraus möglicherweise ergebenden Belastungen werden den Gesetzesadressaten übertragen, es wird kein Verbesserungsanreiz über das vorgeschlagene Niveau gegeben). Aus diesem Grund ist es notwendig, das Instrument einer gesetzlich konkretisierten Guten fachlichen Praxis mit anreizgebenden Instrumenten der Forstpolitik zu kombinieren. Leitbild eines solchen Instrumentariums sollte eine gerechte Lastenteilung zwischen Gesellschaft und Forstbetrieben sein. Ist die Gesellschaft zu dieser Lastenteilung nicht bereit, so darf sie diese auch nicht von einzelnen ihrer Mitglieder (Waldbesitzern) fordern. Gute fachliche Praxis und waldbezogene Naturschutzpolitik Der zuletzt genannte Aspekt, der auf das Verhältnis einer gesetzlich konkretisierten Guten fachlichen Praxis in der Forstwirtschaft zu anderen Instrumenten der Forstund Naturschutzpolitik anspielt, soll im Weiteren ausführlicher betrachtet und diskutiert werden. Im politischen Abwägungsprozess der Entwicklung des Instruments „konkretisierte Gute fachliche Praxis in der Forstwirtschaft“ sind zunächst folgende Aspekte von Bedeutung: Den deutschen Waldflächen mit ihrem Anteil von ca. 30 % der Landesfläche kommt eine vielfältige und hohe volkswirtschaftliche Bedeutung als Ressource des Landes zu. Hierbei ist in der gesellschaftlichen und politischen Wahrnehmung über die letzten Jahrzehnte ein Bedeutungswandel weg vom über Holzmärkte honorierten und gesteuerten Rohstoffversorgungswert hin zu anderen „Wirkungen“ des Waldes und – in der Regel nicht in Wert gesetzten und keiner marktlichen Steuerung zugänglich gemachten – „Leistungen“ der Forstwirtschaft festzustellen. Diese Entwicklung korrespondiert mit einem vergleichsweise geringen und weiter sinkenden erfassten Anteil der Forstwirtschaft am Bruttosozialprodukt und einem kleinen und sinkenden Arbeitsplatzangebot in der Branche. Hohe Bedeutung besitzen die heimischen Waldflächen heute in zunehmendem Maße als flächendeckend naturnächstes Ökosystem für die Biodiversität, Schönheit und Eigenart der mitteleuropäischen Landschaft, im Verbund hiermit für die Erholung der Bevölkerung und auch – profaner – als Flächenreserve des Landes. Zwischen den unterschiedlichen Bedeutungszuweisungen an die Wälder oder „Funktionen“ der Wälder bestehen kom- plexe Zielbeziehungen und z. T. bedeutende Konflikte. Aus diesen Konflikten resultiert die Notwendigkeit einer politischen Steuerung. Bezogen auf die Naturschutzdimension des Waldes existiert also eine Notwendigkeit des Einsatzes umweltpolitischer Instrumente. Hierbei stehen segregative und integrative Steuerungsansätze zur Verfügung, die ihrerseits wichtige Vorund Nachteile aufweisen. Der Charme des segregativen Ansatzes liegt hierbei v. a. in seiner räumlichen Entkoppelung von Konflikten zwischen unterschiedlichen Waldfunktionen. Dieser Ansatz weist für sich betrachtet jedoch auch gewichtige Nachteile auf; so scheint im dichtbesiedelten und urbanisierten Deutschland mit den räumlich eng verwobenen Anforderungen an die verbliebenen naturnahen Flächen ein konsequent und vor allem ausschließlich verfolgtes naturschutzpolitisches Segregationsprinzip gesellschaftlich weder zweckmäßig noch durchsetzbar zu sein. Sinnvoll – und auch weitgehend naturschutzpolitisches Leitbild – ist vielmehr eine kombinierte Strategie aus integrativen und segregativen naturschutzpolitischen Instrumenten. Das naturschutzpolitische Instrument einer gesetzlich konkretisierten Guten fachlichen Praxis in der Forstwirtschaft kann als wesentliches Element der integrativen Naturschutzpolitik im Wald verstanden werden, also einer Naturschutzpolitik, die bemüht ist, naturschutzfachliche Zielsetzungen flächendeckend in der forstlichen Nutzung des Waldes zu verwirklichen. Mit diesem ambitionierten quantitativen (flächigen) Anspruch der Guten fachlichen Praxis geht – zwangsläufig – ein nur verhaltener qualitativer Anspruch einher, d. h. dass das naturschutzfachliche Anforderungsniveau der konkretisierten Guten fachlichen Praxis in Abwägung mit der ökonomischen und sozialen Dimension der Waldbewirtschaftung eher moderat sein wird. Diese beschränkte naturschutzfachliche Wirkungstiefe ergibt sich aus folgenden Überlegungen: Gute fachliche Praxis als flächendeckende naturschutzfachliche Mindestanforderungsschwelle kann sich auf eine hohe gesellschaftliche Bedeutungszuweisung ökologischer Waldfunktionen gründen. Gesetzliche Verankerung vorausgesetzt, nimmt sie eine Beschreibung und Abgrenzung von (Nutzungs-)rechten und Pflichten der Waldeigentümer und Forstbetriebe in Abwägung ökologischer, ökonomischer und sozialer Aspekte der Waldbewirtschaftung vor. Sie leistet so
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