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274 Kapitel 7
7.2 »Strategische Planung« oder »kaum beeinflußbare
Eigendynamik?«
Der Transformationsprozeß vom poliklinischen zum kassenärztlichen System
wurde – wie in Abschnitt 1.1 gezeigt – sehr unterschiedlichen Charakterisierungen
unterzogen, die von »strategischer Planung« (Offe 1992) und
»erzwungenem Strukturwandel« (Braun/Müller 1993) einerseits bis hin zu
»kaum beeinflußbarer Eigendynamik« (Landesregierung Sachsen-Anhalt
1992) andererseits reichten.
Die vorliegende Untersuchung hat deutlich gemacht, daß der Wandel einerseits
Ergebnis des zu diesem Zeitpunkt bestehenden gesundheitspolitischen
Kräfteverhältnisses in (West-)Deutschland war: Diejenigen Akteure,
die eine möglichst rasche und möglichst unmodifizierte Übertragung des
westdeutschen Kassenarztrechts auf die neuen Länder wollten, konnten sich
durchsetzen – nicht nur gegenüber anderen (west-)deutschen gesundheitspolitischen
Akteuren, sondern auch gegenüber einer Mehrheit ostdeutscher
Ärzte mit anderen Vorstellungen. Insoweit ist der Strukturwandel als »erzwungen«
zu bezeichnen. Zugleich waren die Wirkungsrichtungen von Entscheidungen
und Maßnahmen wie der zeitlichen Befristung der Zulassung
der Polikliniken bis Ende 1995 und der zu niedrigen Abschlagszahlungen für
poliklinische Leistungen zum Jahresbeginn 1990 ebenso »geplant« wie die
Wirkungsrichtung von Überzeugungs- und (selektiven, Informationsasymmetrien
ausnutzenden) Informationstätigkeiten (»Erwartungsmanagement«)
der »change agents«.
Andererseits aber hat die Untersuchung auch gezeigt, daß die spezifische
Dynamik des Transformationsprozesses sich nicht linear aus einzelnen dieser
Entscheidungen und Maßnahmen ableiten läßt. Es ist zwar davon auszugehen,
daß die Setzungen der Rahmenbedingungen durch die westdeutschen
Akteure im Sommer und Herbst 1990 auch für sich allein genommen bereits
ein erhebliches Gewicht hatten und die Entscheidungen von Ärzten zugunsten
der Niederlassung wesentlich beeinflußt haben dürften. Die große Dynamik,
die der Transformationsprozeß dann aber ab Jahresbeginn 1991 erhielt,
erscheint jedoch nicht allein hierdurch ausgelöst, sondern vielmehr als
Ergebnis der Interaktion der Wirkungen der unterschiedlichen Aktivitäten
west- und ostdeutscher Akteure miteinander, der »externen« Einflußfaktoren
(insbesondere der zu Beginn des neuen Niederlassungsrechts ausgeprägten
Finanzknappheit ostdeutscher Kommunen) und des sich ergebenden Rückkoppelungs-
und Verstärkungseffektes zwischen kommunalem Handeln und