CAPITOLO PRIMO

L’ingerenza dei poteri delle autorità creditizie nella vita delle aziende e degli istituti
di credito era particolarmente incisiva con riguardo al profilo strutturale,
disciplinato, in primis, dall’art.28, l. bancaria, che fissava le condizioni di
autorizzazione da parte della Banca di Italia alla costituzione, all’esercizio
dell’attività, all’apertura di nuovi sportelli. Al provvedimento di autorizzazione
erano subordinate anche le vicende modificative ed estintive degli operatori
bancari, e tra queste il procedimento di fusione ed incorporazione, la chiusura di
sedi o filiali, ex art.34 l. bancaria, la trasformazione ex art.47 ss. l. bancaria e la
fattispecie estintiva ex art.67 l. bancaria. Al riguardo deve essere rilevato che
ancorché questo potere fosse riconosciuto ad un organo tecnico dotato di
personalità giuridica, quale la Banca di Italia, la sua concreta esplicazione era filtrata
da un organo politico, ossia il Cicr, in conformità delle cui deliberazioni di carattere
generale, infatti, la Banca doveva operare. Con particolare riguardo alla
costituzione 69 , il momento autorizzativo era caratterizzato da una certa
discrezionalità da parte delle autorità di controllo, che invero, fondavano la propria
decisione non già sull’accertamento in ordine al possesso di requisiti oggettivi e
predeterminati, ma sulla verifica della rispondenza al pubblico interesse alla tutela
del risparmio, individuato prevalentemente nella stabilità del sistema e, a contrario,
nella compressione delle spinte concorrenziali che la libertà di ingesso avrebbe
comportato 70 . Ciò, diversamente dal sistema previsto dai provvedimenti del 1926,
69 Ai sensi dell’art. 28 l. bancaria, le aziende di credito indicate nell’art. 5- istituti di credito di diritto
pubblico, le banche di interesse nazionale, le banche ed aziende di credito in genere comunque
costituite che raccogliessero depositi tra il pubblico, le filiali delle aziende di credito straniere, le
Casse di risparmio, i Monti di credito su pegno, le banche popolari e le casse rurali ed artigiane-non
potevano costituirsi, né iniziare le operazioni se non avessero ottenuto l’autorizzazione
dall’Ispettorato. Con riguardo agli istituti di credito, invece, la originaria disciplina prevista dalla
legge del 1936 si limitava a prevedere, all’art. 6, che il controllo da parte dell’Ispettorato sulle
operazioni di raccolta di risparmio a medio e lungo termine e sulle aziende che lo esercitassero,
secondo le norme dettate dal titolo VI, che nulla dettava in tema di autorizzazione alla costituzione.
Il successivo D.L.C.p.S. 17 luglio 1947, n.69, sulla scorta della caduta del fascismo, costituì un
Comitato dei Ministri, denominato Comitato interministeriale per il Credito e il Risparmio,
presieduto non più dal Capo del Governo ma dal Ministro del Tesoro, mentre alla Banca di Italia
furono devolute le funzioni del cessato Ispettorato per la difesa del risparmio e per l’esercizio del
credito, ed al suo Governatore furono attribuite le «facoltà e attribuzioni» prima attribuite al Capo
dell’Ispettorato. Per una ricostruzione più dettagliata, si veda la Sezione I del presente capitolo. Esso
estese quindi la disciplina dettata dai titoli V, VII e VIII agli istituti di credito, che risultarono così
sottoposti all’art. 28 l. bancaria.
70 Sulla natura della autorizzazione ex art. 28 l. bancaria, G. Vignocchi, in considerazione
dell’inquadramento della attività bancaria tra i pubblici servizi in senso oggettivo, ha rilevato la
inidoneità del concetto di autorizzazione in senso stretto a qualificare quella alla costituzione ed
all’inizio della attività bancaria, in ragione del «condizionamento, all’origine, dell’assunzione e
dell’espletamento del servizio ad un primo intervento dello Stato». Essa si distacca «dal comune
schema del nulla osta, configurandosi come abilitazione ad assolvere funzioni al cui svolgimento
positivo la pubblica amministrazione è direttamente interessata ». si tratterebbe quindi di
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