Milieubeleid - Oapen

4.3.4 StructuurAantal bronnenDoelgroepen van milieubeleid verschillen sterk in omvang. Daarbij zijn tweeaspecten van belang: het aantal vervuilingsbronnen en het aantal beleidssubjecten.Het aantal beleidssubjecten komt als afzonderlijk kenmerk aan de orde.Het aantal bronnen is met name bepalend voor het succes en de kosten vanhandhaving van het beleid. Indien het aantal bronnen zeer groot is, en de doelgroepgemakkelijk in staat is tot het ontduiken van regels, emissiehefingen ofafspraken (convenanten), kan de effectiviteit van het beleid hieronder sterklijden en kunnen de handhavingskosten voor de overheid sterk oplopen.Hierbij speelt naast het aantal bronnen de aantrekkelijkheid van het zwartealternatief een rol. Qvens kunnen onrechtvaardige situaties ontstaan alsdegenen die zich we1 aan de regels houden, moeten toezien hoe anderen dezeregels ongestraft ontduiken. In bepaalde gevallen kan handhaving een bijnaonmogelijke opgave zijn. Als voorbeelden hiervan kunnen de gebrekkigenaleving van de Hinderwet en het overtreden van sommige verkeersregelsworden genoemd. Hieruit kan worden geconcludeerd, dat in situaties waarinhandhavingsinspanningen over een groot aantal bronnen gespreid moetenworden, de effectiviteit, de efficient en de legitimiteit een probleem vormen.Dit geldt voor directe regulering bij de bron, regulerende heffingen op emissiesen verhandelbare emissievergunningen. Het geldt ook voor sterk gedetailleerdeconvenanten, omdat het controleren van de naleving van gemaakteafspraken dan evenzeer moeizaam kan blijken. Meer in het algemeen kan hetinzetten van vormen van regulering die niet worden nageleefd de effectiviteitvan beleid als zodanig aantasten. Het in bepaalde gevallen gedogen door deoverheid dat regels niet worden nagekomen, kan ontduikgedrag bij andereregels in de hand werken '.Een mogelijke oplossing is het zoeken naar een alternatief aangrijpingspunt inhet in figuur 2.2 geschetste transformatieproces. Dat uitgangspunt moet danwe1 een sterke samenhang met de emissies vertonen, bij een geringer aantalactoren. Deze oplossingsrichting is ook reeds bij het situatiekenmerk 'Meetbaarheidhenaderbaarheidvan activiteiten' genoemd. Een brandstofaccijnskan worden beschouwd als een regulerende heffing of milieubelasting opemissie van uitlaatgassen, waarbij als alternatief aangrijpingspunt een input(brandstofverbruik) is gekozen. Het aantal punten waar handhaving noodzakelijkis, loopt dan nog slechts in de honderden (oliemaatschappijen enbrandstofgroothandels), niet meer in de miljoenen (auto's).Directe regulering laat zich in een markteconomie minder goed op inputsrichten dan financiele instrumenten. Het quoteren van inputs is, met name alsdit ook verdeling met zich meebrengt, moeilijk te combineren met het principevan vrije, ondernemingsgewijze produktie. We1 kan directe regulering, zoals inhet huidige beleid ook veelvuldig gebeurt, worden gericht op de produktiewijze(installatievoorschriften). Ook hierbij treedt echter een zekere spanning opmet het principe van ordening via de markt, waarop de economie in beginsel isgebaseerd.Statiegeldsystemen vormen een nog indirectere manier om een alternatiefaangrijpingspunt te creeren. Hierbij wordt in plaats van een niet of nauwelijksuitvoerbare controle op milieu-aantastende activiteiten een veel beter handhaafbarecontrole op het gewenste gedragsalternatief (inleveren) ingesteld. Bijeen statiegeldsysteem is uitsluitend handhaving nodig bij verkoop- en inlever-'1 Zie ook WRR, Rechuhondhoving; Rapporten aan de Regering nr. 35, '~Gravenhage, Staatsuitgeverij. 1988, blz. 22.