Milieubeleid - Oapen

BeleidsconvenantenIn het milieubeleid wordt in toenemende mate gebruik gemaakt van deconvenant als beleidsinstrument: schriftelijke afspraken tussen twee of meeractoren. Deze kunnen worden gesloten tussen publieke actoren (bestuursconvenanten),tussen publieke en private actoren (beleidsconvenanten) entussen private actoren onderling (maatschappelijke convenanten). Beleidsconvenantenals instrument van het milieubeleid staan op dit moment vooralin de aandacht. Desondanks is hun juridische positie nog duister. Het convenantals afspraak tussen partijen, die bedoeld is om hen te binden, is in beginseleen privaatrechtelijk contract dat als zodanig bindend is. Wat de plaatsdaarvan is binnen het instrumentarium van de overheid en of steeds inprivaatrechtelijke zin bindende afspraken beoogd zijn, is vooralsnogonbepaald.Onderdeel van de implementatie van het NMP is het zogenaamde doelgroepenbeleid,waarbij de overheid de beschikbaar geachte milieugebruiksruimtetracht te verdelen over de sectoren van de economie en prioritaire bedrijfstakken.Via het zogenaamde doelgroepenoverleg worden reductiedoelstellingenafgesproken die in implementatieplannen worden vastgelegd. Dieimplementatieplannen zouden vervolgens moeten dienen als uitgangspuntvoor nieuwe regelgeving en bij het verlenen van vergunningen. Aldus begrepenzijn de afspraken tussen overheid en bedrijfsleven primair een managements-en coordinatie-instrument. Oogrnerk voor de overheid is dat een deelvan de verantwoordelijkheid voor het verwezenlijken van een bepaalde doelstellingwordt verschoven naar de brancheorganisatie en dat de diversevergunningverlenende overheden hun bevoegdheden op gecoordineerde wijzegebruiken. Bovendien zet de afspraak onmiddellijke veranderingen in gang.Oogmerk voor het bedrijfsleven is daarentegen het verkrijgen van zekerheidomtrent hetgeen verwacht wordt; door hen zal de afspraak dan ook doorgaansals bindende overeenkomst worden ervaren.Deze vorm van afspraken roept vele vragen op. In wezen stuiten hier tweeculturen op elkaar; die van eenzijdige uitoefening van publiek gezag, metdemocratische controle, waarborgen voor derde belanghebbenden en inspraaken rechtsbescherming als paranymfen, en die van onderhandelingen met alsuitgangspunt: 'pacta sunt servanda'. De overheid transacteert als publiekgezag met particuliere organisaties en is daarbij gebonden aan de beperkingendie het privaatrecht stelt. Zekerheid dat alle vergunningverlenende overhedenzich ook daadwerkelijk aan de afspraken zullen houden, dat niet inspraak,rechtsbescherming en de toepassing van beginselen van behoorlijk bestuur inhet concrete geval toch weer tot afwijking zullen leiden, kan bij de huidigestand van de wetgeving niet geboden worden. Daartoe zou vereist zijn dat dewetgeving de figuur van deze convenanten uitdrukkelijk erkent. Aldus wordenzij tot een vorm van functionele decentralisatie naar brancheorganisaties inhet kader van een soort collectieve beschikking. Daarbij zou wellicht eenonderscheid gemaakt moeten worden tussen de vaststelling van de concretereductiedoelstellingen, waarvoor de procedures van inspraak en controlezouden kunnen gelden, en de daarop volgende uitvoering door middel vanafspraak en vergunningverlening, welke laatste gebonden zou zijn aan degemaakte afspraken.In de hier beschreven optiek vormen convenanten slechts uitvoeringsinstrumentenop terreinen die reeds volledig door de wet- en regelgeving bestrekenzijn en waar de overheid door middel van vergunningen en nadere regelgevingsturend kan optreden. Het gebruik van convenanten en zeker de discussie overhet gebruik daarvan, blijft echter niet beperkt tot die gevallen. Afsprakenworden eveneens gemaakt terzake van onderwerpen waarvoor de overheidvooralsnog geen enkele regelende bevoegdheid heeft en waar een convenantWETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET RECERINCSBELEID