Milieubeleid - Oapen

door bedrijven te beperken. De toenemende milieuproblemen van bovengemeentelijkeschaal en verontreiniging door mobiele bronnen bleken echterop deze wijze niet te bestrijden te zijn; aanvullende wetgeving werd noodzakelijkgeacht. Als eerste in een reeks van 'sectorwetten', gericht op afzonderlijkemilieucompartimenten, kwamen zo de Wet verontreiniging oppervlaktewateren(1969) en de Wet inzake de luchtverontreiniging (1970) tot stand. Dezeen daarop volgende wetten hebben steeds het karakter van kaderwetgeving:het stellen van inhoudelijke voorschriften werd en wordt grotendeels overgelatenaan bestuursorganen. Algemene richtinggevende, laat staan bindendebeleidsdoelstellingen ontbreken hierbij meestal, deels - vooral in het begin -door een gebrek aan kennis, deels in verband met een streven naar enige flexibiliteit.Decentraal uitgevoerde stelsels van 'vrije vergunningen', waarbij de vergunningverlenendeinstanties slechts beperkt aan hogere voorschriften gebondenzijn, leveren ook nu nog het belangrijkste instrumenttype binnen de categoriedirecte regulering op 6. Dergelijke vergunningen bieden de mogelijkheid omhet milieugedrag relatief precies te sturen door er voorschriften aan te verbindenen staan een meer genuanceerde benadering van de (potentiele) vervuilerstoe dan algemene voorschriften. Een bezwaar dat aan vrije vergunningenkleeft, is dat de vergunningverlener er onder druk van de omstandigheden toegebracht kan worden andere dan milieubelangen zwaarder mee te wegen danuit milieu-ovenvegingen verantwoord is. Dit wordt nog versterkt door het feitdat het beginsel van de 'best practicable means' in de praktijk van de vergunningverleningoverheerst: die middelen tot beperking van verontreinigingmoeten worden toegepast die volgens de stand van de techniek het effectiefstzijn en tegelijk economisch gezien voor de betrokken individuele vervuiler aanvaardbaarzijn. Slechts bij bijzondere risico's wordt het alternatieve, meerobjectieve en eenvoudiger te handhaven beginsel van de 'best technical means',waarbij het milieu een grotere prioriteit heeft, toegepast. Hierbij moeten diemiddelen worden gekozen die verontreiniging het meest verminderen en inderdaadtechnisch toepasbaar zijn. Leidt dit voor een bedrijf tot onevenredigekosten dan kan schadevergoeding worden toegekend ?Een overheersend sectorale opzet impliceert echter weglekrisico's: de kans datde ene vorm van vervuiling vervangen wordt door een andere, die even ernstigof zelfs ernstiger is. Slechts door vergaande integratie, een grootschalige procedureleen inhoudelijke afstemming in de besluitvorming, kan dit bezwaarworden beperkt '. De mogelijkheid om tot zo'n integratie te komen, wordtechter verkleind door de ruime mate van decentralisatie waarin de wetgevingtegelijk voorziet. Deze leidt immers tot een groot aantal betrokken bestuursorganen.Dat de wetgeving vooral kaderwetgeving is, maakt weliswaar eenflexibel optreden mogelijk, maar vergroot tegelijk de mogelijkheid van problemenin de uitvoeringsfase. Het beperkt normatieve gehalte van de formele wetkan tot meer regeloverschrijding en dus tot grotere handhavingslasten leiden.Zoals in het WRR-rapport Rechtshandhaving werd gesteld, beperkt de formelewetgever zich er veelal toe te bepalen dat een belangenconflict moet wordenopgelost, een handelwijze die niet alleen tot een geringere mate van rechtszekerheidleidt maar ook - en dat is hier belangrijker - een 'permanente strijd inde uitvoeringsfase' ten gevolge kan hebben. Onderhandelingen over en ontduikingvan verplichtingen worden hierdoor reeel. Meer in het algemeen geldt datnaarmate de besluitvorming zich via meer schijven voltrekt meer6] Overigens is het bestuur uiteraard gebonden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.'1 Zie Milieurecht, op.cit.. blz. 19.'1 Zie onder meer Codrdinatie van de opsporing van milieudelicten. Eerste Rapport Verhouding Justitie-Bestuur. Tweede Kamer197611977, 14 305. de Notitie Handhaving Milieurecht. Tweede Kamer 1980/1981. 16 805. nr. I en 2, en een reeks van latere (re-gerings)stukken. De WRR is op deze problematiek ingegaan in zijn rapport Rechtshondhaving, op.cit.