Milieubeleid - Oapen

Oormerking van heffingen en eenheid van beleidBestemmingsheffingen, het woord zegt het al, hebben in beginsel een geoormerktkarakter; zij zijn bestemd voor een tevoren vastgesteld doel, veelalvanuit de premisse dat een dergelijke voorbestemming de maatschappelijkeacceptatie van de voor de bekostiging van het beleid te brengen offers zal bevorderen.In de praktijk wordt de premisse van maatschappelijke acceptatie dagelijksgelogenstraft. Het apart zetten van de wegenbelasting voor wegenaanlegen -0nderhoud bijvoorbeeld, weerhoudt belangengroepen er niet van bezwaaraan te tekenen tegen het toerekenen van de overige milieulasten van de automobiliteitaan het autogebruik. De ook we1 geopperde venvachting dat eigenfinancieringscircuits zouden bijdragen aan de kostenbeheersing staat eveneensonder druk van de empirische werkelijkheid. Integendeel, verbijzonderingvan de algemene middelen in bestemmingsheffingen leidt er veelal toe datvoorzieningen een eigen leven gaan leiden, buiten de nationale prioriteitenafwegingom.Meer in het algemeen kan het oormerken van de opbrengsten van milieuheffingennadelig zijn voor de coordinatie van het parafiscale, het fiscale en hetbudgettaire beleid. De proliferatie van het (para)fiscale beleid over een veelheidvan 'potjes' in verschillende ministeries doet voor de betrokken ministersde verleiding ontstaan tarieven op andere overwegingen dan op de gewenstegedragsbelnvloeding of bestemmingsbehoefte af te stemmen, en de opbrengstoneigenlijk aan te wenden 59. Bovendien wordt de coordinatie van het 'terugsluizen'van de opbrengst van regulerende heffingen in belastingverlagingenelders ernstig bemoeilijkt bij een versnippering van de (para)fiscale structuur.De raad juicht dan ook uit het oogpunt van consistent en doorzichtig overheidsbeleidde uit eerder genoemde beleidsvoornemens blijkende overgang van parafiscaliteitnaar fiscaliteit (brede verbruiksbelasting op milieugrondslag) toe.Optimering als oogmerkFiscale instrumenten kunnen hun grondslag vinden in de vier eerdergenoemde interventiepunten van het in figuur 2.2 geschetste transformatieproces:input (de bron), proces (procedk, installaties), output (produkt, ongewensteemissies) of de vraagzijde (het gebruik). Het gaat er bij de op gedraggeorienteerde regulerende milieuheffingen niet om de vervuiling geheel teelimineren (als dat gewenst is ligt een verbod meer in de rede 60), maar om devervuiling te optimeren, dat wil zeggen in overeenstemming te brengen met deabsorptiecapaciteit die veelal in een duurzame ontwikkeling gei'mpliceerd is.Waar het hier gaat om het bei'nvloeden van (marginale) keuzes vraagt dit,volgens de theorie van de optimale allocatie, in beginsel om een tarief datgelijk is aan de marginale maatschappelijke vervuilingskosten 61. De hoogtevan het tarief zal afhangen van de omvang van de vervuiling (de reductiedoelstelling)en de elasticiteit van de vraag naar vervuilende produktiemiddelenen -resultaten 62. Als de vraag op termijn elastisch blijkt, zal de reductie vrijs9] Hiervoor wordt onder meer gewaarschuwd door W. Drees. 'Wie zal dat betalen? De financiering'; in: Het milieu: denkbeelden voorde 2lste eeuw, op.cit.. blz. 189, waar hij spreekt van het 'vat-met-geld'syndroom.60] De fiscale bevoordeling van katalysatoren en loodvrije benzine is we1 op eliminatie gericht. In dit geval werd echter voor eenfinancieel instrument gekozen. omdat directe regulering om andere redenen (EG-regels) onmogelijk was."1 Aldus is voldaan aan de grenskostenregel uit de welvaartstheorie, die als noodrakeliike voorwaarde voor een optimale allocatievoorschrijft dat prijzen gelijk moeten zijn aan de marginale (maatschappelijke) produktiekosten. Zie ook D.W. Pearce en R. KerryTurner, Economics ofNatura1 Resources ond the Environment; London. Wheatsheaf, 1990, blz. 85. In een differentiele neerslag-bena-dering, zoals hier bedoeld, waarin de totale belastingdruk alsmede het niveau van de uitgaven gelijk gehouden wordt, is aanneme-lijk te maken dat deze optimumregel ook in naastbeste situaties opgaat.62] H.R.J. Vollebergh en1.L. de Vries. 'Financiele instrumenten voor het milieubeleid'; Economisch Stotistirche Berichten, 26 septem-ber 1990.75e jaargang nr. 3776.