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ÉVALUATION CONJOINTE DE LA COOPÉRATION AVEC LE NIGER 2000-2008 consensus sur un nombre plus restreint de priorités, donc un travail analytique plus fin et partenarial, et des choix politiquement difficiles à la fois au sein du gouvernement mais également dans le dialogue avec les bailleurs. c. Le recours à des instruments à durée limitée tels que le projet, dans un contexte qui n’offre pas de perspectives de durabilité, induit un certain gaspillage de ressources. On construit sans pouvoir assurer l’entretien ; on forme sans pouvoir valoriser les personnes formées ; on crée des institutions sans pouvoir s’engager à en soutenir le fonctionnement ; on introduit de nouvelles pratiques agricoles sans pouvoir garantir l’appui technique ou l’accès aux intrants à long terme… Les pertes d’actifs sont considérables dans un pays où les capacités d’investissement sont très limitées. d. Une politique gouvernementale peu favorable à la croissance et une collaboration difficile avec les bailleurs peuvent également expliquer cette piètre performance. Le manque de confiance entre gouvernement et bailleurs nuit à l’efficacité, voire limite la possibilité de recours à certains instruments susceptibles d’apporter un appui plus continu (fonds extrabudgétaires, aide budgétaire). e. Enfin, les atouts sur lesquels le pays peut appuyer une croissance économique sont si limités que l’aide ne peut avoir l’effet catalytique généralement attendu. Dans ce cas, l’aide devient en elle-même source de revenu sans autre perspective. D’où l’importance parfois accordée au volume de l’aide plus qu’à son efficacité. Si l’on ne parvient pas à sortir d’une perspective de croissance faible par habitant, il faut s’attendre à une vulnérabilité croissante de l’économie agricole et pastorale et dès lors à une augmentation du risque de crises alimentaires. Les DPE sont très présents dans ce domaine. La dernière expérience de mobilisation en cas de crise s’est révélée assez décevante en termes de collaboration entre l’Etat et les bailleurs, voire même entre les bailleurs eux-mêmes. Certaines leçons en ont été tirées 195 . Il y a toutefois des raisons de croire que les prochaines crises resteront difficiles à prévoir et à traiter en raison de la vulnérabilité de la population mais également de la complexité du contexte politique et économique nigérien. Dans le contexte du Niger, sauf modification fondamentale de la tendance en termes de croissance économique par habitant, la perspective de durabilité est plus que lointaine. Ceci signifie que les bailleurs ne doivent pas lui accorder trop d’importance et ne pas sacrifier durant la décennie à venir le souci d’efficacité immédiate au souci de durabilité. Ce type de considération a des conséquences sur le jugement porté sur le choix des instruments de coopération (critère d’efficience). 5.4.6. Efficience Un contexte en pleine évolution durant la période sous revue, tant au niveau de l’approche générale de l’aide qu’au niveau de la structuration des principaux DPE Entre 2000 et 2008, la philosophie générale de l’APD a considérablement évolué. De 1970 à 2000 l’indicateur du CAD recommandant un effort minimal de 0,7% du PIB, jamais atteint par les DPE, sauf par le Luxembourg, était le seul point d’éclairage de l’aide : les bailleurs comparaient leurs efforts, mais pas leurs effets. En 2000, la formulation des OMD est l’occasion de définir une série disponibles, dans lesquels bailleurs devraient s’inscrire dans une démarche négociée d’optimisation de l’allocation des ressources. 195 Voir annexe 7 : rapport développement rural et sécurité alimentaire. Cette question a en outre été étudiée en détails par l’IRAM : Denis Michiels et Johny Egg (2007). Les politiques de prévention et gestion des crises alimentaires : Enseignements de la crise du Niger de 2005, pour la Direction générale de la Coopération internationale et du Développement du Ministère français des Affaires Etrangères et Européennes. Rapport final 107
ÉVALUATION CONJOINTE DE LA COOPÉRATION AVEC LE NIGER 2000-2008 d’indicateurs portant sur les résultats attendus de l’aide ; les OMD apportent un éclairage nouveau qui aura une influence importante sur le comportement des bailleurs. Enfin en 2005, la Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide – et dans une certaine mesure le Code de Conduite Européen – ont projeté un nouvel éclairage sur la conduite de l’aide par une nouvelle série d’indicateurs essentiellement axés sur l’efficience du processus. Par ailleurs, les réformes institutionnelles propres aux DPE ont également été profondes. Au cours ou juste avant la période sous évaluation, quatre des cinq DPE ont divisé leur institution chargée de l’aide au développement en séparant la fonction de conception stratégique et de dialogue sur les politiques d’une part, la fonction de gestion des interventions d’autre part : Dans certains cas cette division coupe le cycle de coopération entre une phase politique et une phase de gestion, quelques soient les secteurs concernés (DG DEV/AIDCO pour la CE, DGCD/CTB pour la Belgique, MAE/LuxDev pour le Luxembourg). En France la distinction entre SCAC et AFD est réalisée sur une base sectorielle ou thématique plutôt que dans un souci de division du cycle de l’intervention. Le Danemark n’a pas opéré de division de ce type. Ces évolutions se sont déroulées au moins partiellement durant la période sous revue ; elles sont souvent motivées par le souci d’améliorer l’efficience des interventions. Durant cette même période, le débat sur la déconcentration des décisions au niveau des représentations locales de certains DPE a pris de l’ampleur. Des ajustements ont donc été nécessaires entre structure de conception des politiques (DG DEV, DGCD) et structure de mise en œuvre (AIDCO ou CTB) d’une part, entre siège et terrain d’autre part. L’AFD est de ce point de vue une institution relativement centralisée même si des efforts ont été opérés pour améliorer le dialogue siège-terrain par la mise en cohérence des calendriers des comités de pilotage et des missions de supervision du siège. Le SCAC français et les autres DPE sont généralement plus déconcentrés. Les ressources humaines des DPE au Niger sont très variables : la CE dispose d’une équipe relativement importante à Niamey ; la France est représentée par une ambassade et une agence de l’AFD ; les autres DPE sont représentés par des structures plus légères rapportant à des ambassades situées dans d’autres pays de la région. Les transitions ont parfois été difficiles au niveau interne pour les DPE concernés, et n’ont généralement pas fait l’objet d’une politique de communication très explicite avec les partenaires. Ces questions ont été peu évoquées par les responsables nigériens (moins que dans d’autres pays). Elles le sont plus du côté des représentants des DPE, particulièrement de la France. Ces évolutions institutionnelles internes aux DPE peuvent avoir eu un impact sur le choix des instruments et sur la conduite du dialogue avec les partenaires. Le projet reste dominant, mais d’autres instruments ont été utilisés Les DPE, soumis aux évolutions décrites ci-dessus, sont tous inscrits dans une dynamique générale d’évolution de l’aide projet vers une approche dite « programme » d’appui général ou sectoriel. Pour le Danemark et le Luxembourg et dans une large mesure la Belgique, cette évolution sera surtout sensible après 2008. Pour la CE et la France elle était déjà largement entamée durant la période sous revue. Rapport final 108
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