Für eine Stärkung und Neuorientierung des Naturschutzes

Drucksache 14/9852 – 106 – Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiodesolche Strategie ist daher als ökonomisch leistungsgerechtzu bezeichnen und entwickelt durch ihren marktwirtschaftlichenSanktionsmechanismus ein größeres AnreizundInnovationspotenzial bei den Leistungserstellern.Auch eine stärkere Identifikation der Leistungserstellermit dem ökologischen Leistungsziel als unternehmerischemZiel wurde als vorteilhaft erachtet. Die Leistungskontrolleverursacht bei vielen Zielen derzeit nochSchwierigkeiten. Manche Effekte treten erst nach vielenJahren Entwicklungszeit ein und den Landwirten fehltvielfach das ausreichende Wissen, um bestimmte Wirkungenfeststellen zu können. Diese Schwierigkeitenscheinen jedoch grundsätzlich überwindbar zu sein. Instrumenteeiner ergebnisorientierten Honorierungsstrategiesind grundsätzlich aus marktwirtschaftlich-theoretischenÜberlegungen handlungsorientierten Instrumentenvorzuziehen. Sie sind mit dem Standard-Preis-Ansatz vonBAUMOL und OATES (1971) vergleichbar, der ebenfallsgeeignet ist, umweltpolitisch vorgegebene Umweltstandardsmit minimalen Vermeidungskosten zu erreichen.Ökologische Effektivität bei ökonomischer Effizienz undsozialer Ausgewogenheit sollte das Ziel einer dauerhaftumweltgerechtenEntwicklung sein (von KNORRING,1998). Eine ökonomisch leistungsgerechte Honorierungökologischer Leistungen in der Landwirtschaft im Sinneeines ergebnisorientierten Ansatzes kann dazu einen Beitragleisten.241. Unabhängig von der grundsätzlichen Bevorzugungeiner ergebnisorientierten Honorierungsstrategie verkenntder Umweltrat nicht die möglichen Hindernisse beiihrer Verwirklichung (SRU, 1996, Tz. 248). So wird z. B.in der Praxis eine klare Grenzziehung zur handlungsorientiertenHonorierungsstrategie nicht immer möglichund auch nicht erwünscht sein. Eine ökologisch klar ausgerichteteHandlung kann in besonderen Fällen so eng ergebnisorientiertsein, dass es einer weiteren Konkretisierungund Spezifizierung des ökologischen Ziels nichtmehr bedarf. So dürfte es z. B. sinnvoll sein, eine Bodennutzungin Form des Streuobstbaus angesichts seiner unstrittigpositiven Wirkung auf die Artenvielfalt und dasGrundwasser ebenso wie die Wanderschäferei und einelediglich extensive Düngung von Grünland als eigenständigeökologische Leistung zu interpretieren, ohne auf denquantitativen Nachweis spezifischer Kenn- oder Zielarten(PIRKL und RIEDEL, 1991; RECK et al., 1991) als ökologischeLeistungskriterien zu bestehen. Andererseitsaber ist die klare Definition und Messbarkeit von Leistungskriterien,die das ökologische Leistungsziel als angestrebtesErgebnis eindeutig widerspiegeln und auch denLeistungserstellern transparent und verlässlich erscheinen,für die praxisgerechte Umsetzung einer ergebnisorientiertenHonorierungsstrategie unabdingbar. Sie stellt sicherlichein großes, nach Meinung des Umweltrates aberlösbares Problem dar. Als besonders vielversprechenderAnsatz zur ergebnisorientierten Bewertung ökologischerLeistungen und als Honorierungsbasis ist an ein Ökopunkte-Modellzu denken (KNAUER, 1989), auf das derUmweltrat ebenfalls schon in seinem Sondergutachten1996 hingewiesen hat (SRU, 1996, Tz. 247), ohne esaber näher auszuführen. Auch bereits vorliegende Erfahrungenaus Pilotprojekten, wie sie z. B. mit demProgramm zum Marktentlastungs- und Kulturlandschaftsausgleich(MEKA) in Baden-Württemberg seit 1992 gemachtwurden, und Vorschläge zu einer stärkeren Ökologisierungdieses Programms (RUPP, 1993; ZEDDIESund DOLUSCHITZ, 1996; BRONNER et al., 1997;BRONNER, 2000) könnten bei der Entwicklung von Leistungskriterienwichtige Anregungen liefern. Ebenfallslösbar erscheint das Problem möglicher Informationsdefizitebei den landwirtschaftlichen Leistungserstellern,denen trotz ihrer genauen Orts- und Unternehmenskenntnisnicht immer bewusst sein dürfte, welche Möglichkeiteneiner ergebnisorientierten ökologischen Leistungshonorierungsich ihnen eröffnen. Die Darstellungen derLandschaftsplanung über erwünschte Naturschutzleistungensowie Gebiete mit Biotopentwicklungspotenzialenkönnen hier eine Hilfestellung geben. Aufklärung und Beratungbis hin zur späteren Leistungskontrolle könntenfach- und ortskundigen Vertrauensleuten, Verbänden oderAgenturen übertragen werden, die dadurch eine Mittlerrolleübernehmen und in ihrer Stellung gestärkt würden.242. Die Honorierung ökologischer Leistungen führtbei den Leistungserstellern zu einem Renteneinkommen,das ihnen als Zusatzeinkommen zufließt und umso höherausfällt, je niedriger die Kosten der Leistungserstellungsind. Ist die ökologische Leistungserstellung kostenlos,weil sie als Nebeneffekt bei der bisherigen Produktionsweiseanfällt, so ist mit Mitnahmeeffekten zu rechnen,die beträchtlich sein können (AHRENS et al., 2000,S. 105 ff.). Gegen Mitnahmeeffekte auf der Anbieterseiteist zwar grundsätzlich nichts einzuwenden, da sie normalerweisebei jedem Markt- und Preismechanismus inForm der Produzentenrente auftreten. Sie erscheinen jedochinsofern in einem negativen Licht, als sie auf derstaatlichen Gegenseite mit Ausgaben verbunden sind, diebei gegebenem Finanzierungsbudget die Möglichkeiteneiner ökologischen Leistungshonorierung und damit dasinsgesamt realisierbare Leistungsergebnis einschränken.Nach Artikel 18 der VO(EG) Nr. 1750/1999 zur Durchführungder VO(EG) Nr. 1257/1999 heißt es, dass die Mitgliedstaatenanhand objektiver Kriterien die Notwendigkeitfür einen Anreiz dienenden Teilbetrag der Beihilfebestimmen sollen. Dieser Teilbetrag darf 20 % der Einkommenseinbußenund der aufgrund der Verpflichtunganfallenden Zusatzkosten nicht überschreiten, außerwenn bei einzelnen Verpflichtungen ein höherer Satz fürunerlässlich gehalten wird, um die Wirksamkeit der Maßnahmesicherzustellen.Unabhängig davon, ob dieser Grenzwert als zu niedrig zukritisieren ist, so ist er doch zu beachten, sofern auch EU-Mittel zur Honorierung herangezogen werden sollen(WILHELM, 1999a). Vor diesem Hintergrund und unterder Zielsetzung ökologischer Effektivität bei ökonomischerEffizienz sollte besonderes Augenmerk auf das konkreteHonorierungsverfahren gelegt werden.243. Der Umweltrat schlägt deshalb eine ergebnisorientierteLeistungshonorierung der Landwirtschaft auf Basiseines Ökopunktesystems mit Bieterverfahren vor, das imFolgenden kurz skizziert wird (vgl. hierzu auch von