Für eine Stärkung und Neuorientierung des Naturschutzes

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 97 – Drucksache 14/9852225. Agrarumweltprogramme sind effizient ausgestaltet,wenn mit dem gegebenen Fördervolumen der maximaleUmwelteffekt erreicht wird. Dabei ist zu berücksichtigen,dass mit Agrarumweltprogrammen neben derökologischen Verbesserung auch die Ziele der Marktentlastungund Einkommenssicherung verfolgt werden unddamit effizienzhemmende Zielkonflikte einhergehen können.Unbeschadet dessen konzentrieren sich die folgendenAusführungen auf eine effiziente Ausgestaltung derAgrarumweltprogramme hinsichtlich der ökologischenZielsetzung. Dabei ist zwischen Effizienz auf der Instrumentenebene,auf der Ebene der Verwendung innerhalbder einzelnen Programme sowie auf der Ebene der nationalenVerteilung der Programme und Fördermittel zu unterscheiden.Effizienz auf der Instrumentenebene226. Auf der Ebene der Instrumente stellen Agrarumweltprogrammeeine Effizienzsteigerung gegenüber einerAgrarpolitik der Marktpreisstützung und der Direktzahlungendar. Vor der Agrarreform 1992 wurden die Einkommender Landwirte durch Stützung der Produktpreiseauf den Märkten gesichert. Neben dem finanziellen Aufwandverursacht die Preispolitik hohe volkswirtschaftlicheKosten, da die in der Landwirtschaft zuviel eingesetztenProduktionsfaktoren an anderer Stelle der Volkswirtschaftnicht mehr eingesetzt werden können. Die Stützung landwirtschaftlicherEinkommen über die Preise ist deshalbvolkswirtschaftlich eine nicht effiziente Maßnahme(HENRICHSMEYER und WITZKE, 1994, S. 344 ff., soauch WILHELM, 1999b, S. 39). Mit der Agrarreform1992 wurden die Preise dem Weltmarktniveau angenähert.„Das Einkommensniveau in der Landwirtschaft(...) wurde im Durchschnitt der Betriebe durch die Einführungvon direkten Transferzahlungen (Flächenbeihilfenund Tierprämien) auf dem gleichen Niveau wie vorder Reform gehalten. Diese direkt an die Landwirte gezahltenPrämien haben höhere Ausgaben für den Staat zurFolge, sie sind aus volkswirtschaftlicher Sicht aber die effizientereLösung als eine Marktpreisstützung, da Direktzahlungendie Faktorallokation weniger stark verzerrenund damit geringere volkswirtschaftliche Opportunitätskostenverursachen. Mit der Agenda 2000 wird dieserTrend im Grundsatz fortgesetzt“ (WILHELM, 1999b,S. 39 f.). Durch ökologische Wirtschaftsweisen in derLandwirtschaft sind mit der Erzeugung des Gutes„Umweltqualität“ in der Regel Einkommenseinbußendurch Mindererträge gegenüber der herkömmlichenLandbewirtschaftung zu verzeichnen. Die Landwirte werdennur dann auf ökologische Produktionsweisen umstellen,wenn die Einkommenseinbußen durch Honorierungihrer ökologischen Leistung im Rahmen der Agrarumweltprogrammemindestens kompensiert werden. Übersteigtder gesellschaftliche Nutzenzuwachs durch die verbesserteUmweltqualität den durch die Mindererträgeentstandenen Nutzenverlust, kann von einem volkswirtschaftlichenWohlfahrtsgewinn gesprochen werden. „Bezogenauf die Agrarumweltprogramme bedeutet dies, dassallein schon die Umschichtung von Mitteln innerhalb desEuropäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für dieLandwirtschaft (EAGFL) von Marktordnungsausgabenund Flächenprämien zugunsten von Agrarumweltprogrammenmit volkswirtschaftlichen Effizienzgewinnenverbunden ist“ (WILHELM, 1999b, S. 39).Effizienz der Mittelverwendung227. Sind Agrarumweltprogramme auf der Instrumentenebenevergleichsweise effizient, ist auch Effizienz in derMittelverwendung zu gewährleisten. Mit den eingesetztenMitteln soll die maximale Umweltqualität erreichtwerden. Der Nachweis einer effizienten Mittelverwendungbirgt jedoch einige Schwierigkeiten in sich. Nachdem Subsidiaritätsprinzip werden die Programme von nationalenoder regionalen Behörden gemäß den jeweiligenlandwirtschaftlichen und ökologischen Erfordernissenentworfen und dann der Kommission zur Prüfung vorgelegt.Nach der Genehmigung liegt die Umsetzung der Programmebei den antragstellenden Behörden; unterschiedlicheökologische Bedingungen, unterschiedliche nationaleund regionale Politiken sowie unterschiedliche administrativeTraditionen führen zu inhaltlich stark voneinander abweichendenProgrammen, wodurch eine Evaluierung bzw.vergleichende Bewertung erschwert wird (vgl. EU-Kommission,1998, S. 20 ff. und EU-Rechnungshof, 2000,Tz. 32 ff.). Eine Vielzahl von Merkmalen zur Beschreibungunterschiedlicher Programmtypen wurde herausgearbeitet.Einige Beispiele seien hier genannt (im Genaueren hierzuEU-Kommission, 1998, Teil IV):Es gibt nationale, subnationale oder regionale Programme,die wiederum danach unterschieden werden können, ob siegenerell auf beliebige Gebiete oder nur auf bestimmte ausgewieseneGebiete anwendbar sind. Ferner gibt es Programme,die auf eine allgemeine Extensivierung abzielenund Programme, die auf bestimmte Umweltprobleme ausgerichtetsind. Auswirkungen auf die Effizienz habenebenso die Ausgestaltung des Vertrages wie die Vertragspartner,die mit dem Landwirt Bewirtschaftungsverträgeabschließen. Vertragspartner können eine Behörde, unabhängigeSachverständige oder der betreffende Bauernverbandsein. Zusätzlich können Bewirtschaftungsverträgeden gesamten Betrieb umfassen oder nur einzelneTeilflächen.Die Komplexität und die annähernd unüberschaubarenAusgestaltungsmöglichkeiten von Agrarumweltprogrammensind zwar Voraussetzung für eine Orientierung anregionalen Erfordernissen. Sie erschweren jedoch dieEvaluierung und führen dazu, dass Ineffizienzen in derMittelverwendung nur schwer erkannt werden können.Dadurch begünstigt die dezentrale Ausgestaltung, dassAgrarumweltprogramme nur scheinbar umweltpolitischen,de facto jedoch eher einkommenspolitischen Zielendienen (AHRENS et al., 2000). Der Gestaltungsspielraumnach der VO(EG) Nr. 1257/1999 ermöglicht es, dassBeihilfen eine Anreizkomponente von bis zu 20 % derVerlustkompensation enthalten können. Dabei sollte aberbedacht werden, dass ein Anreizbetrag, der die Kosteneinschließlich der Investitionskosten übersteigt, Gewinneverursacht, die einer effizienten Mittelverwendung entge-