Für eine Stärkung und Neuorientierung des Naturschutzes

Drucksache 14/9852 – 128 – Deutscher Bundestag – 14. WahlperiodeVerschlechterung des Zustands von Natur und Landschaftin geringem Maße zulässt (Erhalt des „Status quominus“). Diese Unzulänglichkeit wird auch durch dieNovelle des Bundesnaturschutzgesetzes nicht beseitigt.Die hohe Unbestimmtheit der Rechtsbegriffe „Ausgleich“und „Ersatz“ erschwert darüber hinaus einebundesweit einheitliche Auslegung und Praxis (vgl.BVerwGE 85, S. 348; BVerwGE 112, S. 41).Flexibilisierung der Eingriffsregelung323. Zunehmende Aufmerksamkeit hat in der Fachöffentlichkeitdas Thema Flexibilisierung der Eingriffsregelungerhalten (vgl. BRUNS und WENDE, 2000;GENßLER und KÖPPEL, 2000). Eine flexiblere Handhabungder Eingriffsregelung soll durch eine Abschwächungder Ausgleichspflicht bzw. dadurch erreichtwerden, dass weniger als zuvor eine Kompensation in unmittelbaremörtlichen und funktionalen Zusammenhangmit dem Eingriff verlangt wird. Eine gewisse Lockerungder Anforderungen an den räumlichen Zusammenhangzwischen Eingriff und Ausgleich ist mit den bauplanungsrechtlichenModifikationen der Eingriffsregelungbereits für diejenigen Eingriffe eingeführt worden, diedurch einen Bebauungsplan zugelassen werden. Nach§ 200a BauGB können die nach einem Bebauungsplan zuerwartenden Eingriffe nämlich auch durch (planerischeFestsetzung von) Ersatzmaßnahmen kompensiert werden,die nicht in unmittelbarem Zusammenhang mit dem Eingriffstehen müssen.Eine weitere Flexibilisierung könnte durch eine Abgabenregelungerreicht werden, nach der unvermeidbareEingriffe unter erleichterten – über den Ermächtigungsrahmenvon § 19 Abs. 4 BNatSchG hinausgehenden –Bedingungen durch eine für Naturschutzmaßnahmen zuverwendende Ausgleichsabgabe kompensiert werdenkönnen.Vorhabenträger erhoffen sich von einer solchen Flexibilisierungvor allem eine Minimierung des naturschutzrechtlichbegründeten Planungsaufwands. Auch Vertreterder Naturschutzbehörden befürworten die Flexibilisierung,da sie hoffen, die erforderlichen Maßnahmen dannin Eigenregie (STEFFEN, 2000, S. 6) und statt Einzelfalllösungensinnvolle Gesamtkonzepte umsetzen zu können.Außerdem erwarten sie sich von einer flexiblen, vereinfachtenHandhabung auch eine Akzeptanzsteigerungseitens der Ausgleichspflichtigen und eine Verminderungdes Vollzugsdefizits. Mit der Flexibilisierung durch Ausgleichsabgabenwird von unterschiedlichen Bereichen derUmweltverwaltung auch die Hoffnung verbunden, eineGeldquelle für alle möglichen ökologischen SanierungsundEntwicklungsaufgaben erschließen zu können(STEFFEN, 2000, S. 6 f.). Soweit die Flexibilisierungbeim räumlichen Zusammenhang zwischen Eingriff undAusgleich ansetzt, betrifft sie vor allem die Abgrenzungund Prioritätenfolge von Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen.Die in der Eingriffsregelung vorausgesetzte Unterscheidungzwischen vorrangig zu leistendem Ausgleichund nachrangigem – nur im Fall fehlender Ausgleichsmöglichkeitenmöglichen – Ersatz bereitete in der Praxishäufig Schwierigkeiten. Zur Erleichterung der Abgrenzungzwischen den Begriffen wurde üblicherweise alleinauf das Kriterium der räumlichen Nähe zum Eingriff abgestellt.Ersatzmaßnahmen mussten demnach im Vergleichzu Ausgleichsmaßnahmen nicht im engen räumlichenZusammenhang stehen. Die Priorisierung des engenräumlichen Zusammenhangs ist aber aus naturschutzfachlicherSicht nur dann sinnvoll, wenn dieses Kriteriumnicht im Sinne schematisch angewandter Entfernungsmaßstäbe,sondern unter Berücksichtigung funktionalerökologischer Zusammenhänge interpretiert wird. In derPraxis wie auch in den Ländernaturschutzgesetzen wirdder Ausgleichsbegriff aber vielfach nicht in diesem funktionalenSinn verwendet, sodass eine an sich gleichartigeKompensation (Ausgleich) vielfach an der fehlendenMöglichkeit scheiterte, sie in unmittelbarer räumlicherNähe zum Eingriffsort durchzuführen. Um diesen Mangelzu beheben, hat der Gesetzgeber mit der Novelle des Bundesnaturschutzgesetzesdie Möglichkeit eröffnet, Ausgleichund Ersatz in der Abwägung über die Zulässigkeitdes Eingriffes zusammen zu betrachten, während zuvornur die Möglichkeiten eines Ausgleichs in die Abwägungeinzubeziehen waren.Die Anforderungen an den Ausgleich (örtlicher und funktionalerZusammenhang) und dessen Vorrangigkeit vordem Ersatz bleiben zwar im Grundsatz bestehen. Allerdingsermöglicht die stärkere Zusammenfassung derSchritte „Ausgleich“ und „Ersatz“ in der Entscheidungskaskadeder Eingriffsregelung erheblich größere Spielräumebei der Kompensationsgestaltung. Mit der größerenFlexibilität bei der Kompensationsgestaltung entstehtallerdings auch bedenklicher Raum für einen „Minimalvollzug“.Da nun prinzipiell auch schon die Möglichkeiteiner Ersatzmaßnahme die Zulässigkeit des Eingriffs begründenkann, wird es den Behörden kaum noch möglichsein, einen Eingriff aufgrund fehlender Ausgleichsmöglichkeitenzu untersagen. Denn Ersatzmaßnahmen sindfast immer möglich und nur selten wird der ökologischeMehrwert des Ausgleichs – also einer Kompensation imunmittelbaren räumlich-funktionalen Zusammenhang –es rechtfertigen, nicht einmal anspruchsvolle Ersatzmaßnahmenals angemessene Kompensation zu akzeptieren.Ausgeschlossen ist ein Ersatz danach de facto nur, wenngar keine geeigneten Flächen für Kompensationsmaßnahmenzur Verfügung stehen. Damit wird die Eingriffsregelungin ihrer Wirkung nach Einschätzung des Umweltrateseher geschwächt werden. Zwar hat in der Praxis schondie alte Eingriffsregelung mit ihren weiter gehenden Untersagungsmöglichkeitengrößere Eingriffe allenfalls sehrselten verhindern können (zu den rechtlichen Möglichkeiteneinschränkend WOLF, 2001, S. 483). Allerdingshat sie es den Behörden immerhin ermöglicht, den Verursacherunter Verweis auf die Versagungsmöglichkeit zueinem anspruchsvolleren Ausgleich bzw. Ersatz zu drängen.Mit der neuen Regelung besteht ein verstärktesRisiko, dass bestimmte, eher billige Maßnahmen – wieeine Kompensation durch Sukzessionsflächen – zur Regelund beispielsweise aufwendiger herzustellende Biotoptypennicht mehr als Kompensationsziel gewählt werden.Auch um dies zu vermeiden, sollten sich die Länder so