Für eine Stärkung und Neuorientierung des Naturschutzes

Drucksache 14/9852 – 88 – Deutscher Bundestag – 14. WahlperiodeGegenleistung – also eine Freifahrerposition – anzustreben.Die in zahlreichen Zahlungsbereitschaftsanalysenfestgestellten Präferenzen für Naturschutz (zueiner Übersicht HAMPICKE, 2000, S. 137) schlagensich deshalb nicht am Markt in einer tatsächlichenNachfrage nieder.– Die Marktfähigkeit eines Gutes setzt voraus, dass dieNachfrager eine klare Vorstellung über dessen Nutzungsmöglichkeitenhaben. Die zukünftigen Nutzungsmöglichkeitenvon Natur und Landschafteinschließlich Artenvielfalt sind jedoch häufig mitUnsicherheiten verbunden. Ein Beispiel hierfür istdie Ungewissheit des zukünftigen Nutzens der Artenvielfaltin pharmazeutischen Anwendungen (z. B.WBGU, 2000, S. 46 f.; KATE und LAIRD, 1999).– Verschärft wird die Problematik der Ungewissheitdes zukünftigen Nutzens noch dadurch, dass Eingriffein Natur und Landschaft und die damit verbundenenFolgen (insbesondere Artensterben) in derRegel irreversibel sind und häufig keine Substitutionsmöglichkeitenzur Verfügung stehen.200. Durch die genannten Eigenschaften wird die Marktfähigkeitdes Gutes „Natur und Landschaft“ prinzipiell eingeschränkt.Obwohl eine latente und durch empirischeZahlungsbereitschaftsanalysen hinreichend bewieseneNachfrage nach Naturschutzleistungen besteht und obwohldie Landnutzer ihrerseits bei entsprechender Entlohnungzur Erbringung solcher Leistungen bereit wären, bildet sichkein funktionsfähiger Markt für Naturschutzleistungenheraus. Lediglich die Naturschutzverbände sind in begrenztemUmfang in der Lage, Mitglieds- und Spendenbeiträgezu einer zahlungskräftigen Nachfrage nachNaturschutzleistungen zu bündeln, die seitens der Landnutzerein entsprechendes Angebot wachzurufen vermag (z. B.FLAßBARTH und UNSELT, 1999).201. Stellvertretend für diejenigen Individuen, einschließlichder Vertreter zukünftiger Generationen, derenNaturschutzpräferenzen oder ethische Überzeugungensich aus den oben genannten Gründen nicht am Markt manifestierenkönnen, agiert der Staat in zweifacher Weise:– als „Produzent“ von Naturschutzleistungen, z. B.durch die Ausweisung und den Unterhalt von Schutzgebieten(zu einer Übersicht vgl. BfN, 1999, S. 109 f.),– als „Nachfrager“ von Naturschutzleistungen (hier oftin Verbindung mit Erholungs-, aber auch anderen Umweltleistungen)gegenüber den Landnutzern, z. B.durch Extensivierungs- und Kulturlandschaftsprogramme.Da die staatlichen Finanzmittel zur Durchführung solcherMaßnahmen begrenzt sind, muss bei der Auswahl einzelnerProjekte die Wirtschaftlichkeit beachtet werden.5.1.2.1 Voraussetzungen für den effizientenEinsatz finanzieller Ressourcen202. Angesichts knapper staatlicher Naturschutzbudgetsgewinnen Effizienzüberlegungen auch im Naturschutz zunehmendan Bedeutung. In seiner allgemeinsten Formulierungfordert das ökonomische Effizienzprinzip, ein vorgegebenesZiel mit minimalen Mitteln zu erreichen, oderanders formuliert, mit gegebenen Mitteln einen maximalenGrad an Zielerreichung zu realisieren (z. B. SIEBERT,1996, S. 46). Nach der ökonomischen Theorie erfordert dieeffiziente Allokation eines gegebenen Naturschutzbudgets,dieses in einer solchen Weise aufzuteilen, dass die letzteausgegebene Geldeinheit in ihren alternativen naturschutzbezogenenVerwendungen den gleichen zusätzlichen Nutzen(Grenznutzen) stiftet. Nur dann ist es nämlich nichtmehr möglich, durch eine Umverteilung der finanziellenMittel zwischen den verschiedenen Verwendungen eineninsgesamt höheren Nutzen für den Naturschutz zu erzielen.In der Praxis scheitert diese Vorgehensweise freilich anzahlreichen Erfassungs- und Bewertungsproblemen. Auchsind die verfügbaren Mittel aufgrund von administrativenBarrieren in der Regel nicht hinreichend flexibel einsetzbar,um über Ressort- und Ländergrenzen hinweg zu derjenigenVerwendung zu gelangen, die den höchsten Nutzenverspricht (HAMPICKE, 1991, S. 145).Obgleich dem theoretischen Ideal der vollständigen Effizienzin der Praxis aus vielerlei Gründen nur graduell gefolgtwerden kann, lassen sich dennoch zahlreiche Empfehlungenfür einen ökonomisch rationalen Einsatz dervorhandenen Naturschutzmittel ableiten. Dabei berührt dieFrage der effizienten Mittelverwendung sowohl die Zielebeneals auch die Instrumentenebene des Naturschutzes(HAMPICKE, 1994, S. 70 ff.): Auf der Zielebene musszunächst Klarheit über die anzustrebenden Ziele und ihreRangfolge herrschen (siehe Kapitel 2), bevor auf der Instrumentenebeneuntersucht werden kann, welche möglichenMaßnahmen zur Zielerreichung ergriffen werden können,wie ihre unterschiedliche Eignung zu beurteilen ist,und mit welchen Kosten sie jeweils verbunden sind.5.1.2.1.1 Voraussetzungen im Bereich der Zieleund Prioritäten des Naturschutzes203. Ohne eine klare Zielbestimmung sind weder Aussagenzum effizienten Mitteleinsatz noch Maßnahmen derEffizienzkontrolle möglich. Die in Kapitel 2 dargestelltenLeitlinien und Ziele des Naturschutzes bedürfen einerweiteren Konkretisierung und gegebenenfalls auch Einschränkung.Hierbei sind in einem ersten Schritt verbindlicheMinimalziele zu definieren, deren Verfolgungabsolute Priorität genießt. Erst wenn die Erreichung dieserMinimalziele sichergestellt ist, können weiter gehendeZiele in Betracht gezogen werden. Ein ökonomisch effizienterEinsatz der verfügbaren Naturschutzmittel erforderteine Konzentration auf diese Minimalziele, dieirreversible ökologische Substanzverluste verhindern sollen.Eine finanzielle Mindestausstattung des Naturschutzes,die zumindest die Vermeidung irreversiblerökologischer Substanzverluste erlaubt, ist aus Sicht desUmweltrates unerlässlich.5.1.2.1.2 Naturschutzmaßnahmen und -instrumenteunter Effizienzgesichtspunkten204. Im Rahmen rein ökonomischer Kosten-Nutzen-Überlegungen ist eine isoliert betrachtete Naturschutzmaßnahmedann vorteilhaft, wenn sie einen positiven Nettonutzenaufweist. Wie jedoch oben bereits dargestellt, sindNaturschutzerwägungen aufgrund vielfältiger ErfassungsundBewertungsprobleme insbesondere auf der Nutzen-