Für eine Stärkung und Neuorientierung des Naturschutzes

Drucksache 14/9852 – 86 – Deutscher Bundestag – 14. WahlperiodeInstrumentalisierung von Schlüsselzuweisungen. Soweist ROSE (1999, S. 275) darauf hin, dass sich die Höheder Schlüsselzuweisungen insgesamt aus dem Vergleichdes aus Haupt- und Nebenansätzen resultierenden Bedarfsmit der jeweiligen Steuerkraft der Gemeinde ergibt.Dies hat zur Folge, dass Gemeinden mit unterschiedlicherSteuerkraft für identische ökologische Ausgleichsleistungenunterschiedliche Zuweisungen erhalten, wobei reicheKommunen gänzlich leer ausgehen. Dies ist nicht nur unterLenkungsgesichtspunkten fragwürdig, sondern verstößtauch gegen die Anforderung eines möglichst effizientenMitteleinsatzes. Letzterer ist nämlich nur danngewährleistet, wenn identische Leistungen auch identischhonoriert werden.193. Ein zweites, noch schwerwiegenderes Problem ergibtsich daraus, dass Schlüsselzuweisungen nach derLogik des kommunalen Finanzausgleichs dazu dienen, Finanzbedarfund Finanzkraft der Kommunen in Übereinstimmungzu bringen. Dabei ist zu berücksichtigen,dass der erwünschte Verzicht auf baulich-infrastrukturelleFlächennutzungen zwar Opportunitätskosten verursacht,aber keine ausgabenwirksame Maßnahme darstellt undfolglich zu keinem direkten Finanzbedarf führt. SollenSchlüsselzuweisungen in der oben erläuterten Formökologisch instrumentalisiert werden, so ergibt sich folglichein nicht aufzulösender Zielkonflikt zwischenFiskal- und Lenkungsfunktion: Während sich bei Kommunenim ländlichen Raum, die entsprechende ökologischeAusgleichsleistungen erbringen, hohe Finanzüberschüsseansammeln, resultieren spiegelbildliche Defizitein den Verdichtungsräumen, womit die Finanzierungerforderlicher Infrastrukturmaßnahmen nicht mehr gewährleistetist. Eine Abgeltung ökologischer Ausgleichsleistungenüber Schlüsselzuweisungen ist insofern nichtmit der inneren Logik des kommunalen Finanzausgleichszu vereinbaren (z. B. BERGMANN, 1999, S. 268 f.).194. Um die genannten Probleme zu vermeiden unddennoch die Effizienzvorteile zweckungebundenerSchlüsselzuweisungen nutzen zu können, empfiehlt sichdie Einrichtung einer separaten Nebenschlüsselmasse, dieunabhängig von der jeweiligen Finanzkraft der Kommunenzur Abgeltung ökologischer Ausgleichsleistungenverwendet wird. Diese sollte jedoch nicht organisatorischvöllig separiert als Fonds angelegt werden, um den Finanzpolitikerndas Argument der Schattenhaushaltsbildungnicht in die Hände zu spielen. Wie ROSE (1999) ineiner diesbezüglichen Modellrechnung für Nordrhein-Westfalen aufgezeigt hat, würden von einer solchen Vorgehensweisevor allem ländliche Zonen und in wenigerstarkem Maße auch Ballungsrandzonen profitieren. Dabeiist allerdings zu berücksichtigen, dass nur vergleichsweisehohe Zuweisungen zu einer nachhaltigen Änderungim Flächennutzungsverhalten führen können (vgl. BIZERet al., 1998a, S. 89). Je geringer die Zuweisungen sind,umso höher ist die Gefahr, dass nur solche Projekte derFlächennutzung unterbleiben, die ohnehin „auf derKippe“ stehen, während Projekte, die im Kalkül der lokalenAkteure eine entsprechend höhere Wertschätzung genießen,auch weiterhin realisiert werden.Je höher jedoch die Zuweisungen sind, umso gravierenderstellt sich das Problem der Gegenfinanzierung. EineGegenfinanzierung aus der allgemeinen Schlüsselmassescheidet mit Ausnahme einer Abschaffung überholterNebenansätze (vgl. hierzu BIZER et al., 1998a, S. 61)aus, denn hierdurch würde gerade wieder der oben genannteZielkonflikt zwischen Fiskal- und Lenkungsfunktionheraufbeschworen. Auch ist zu beachten, dassjegliche Umschichtung innerhalb der für den Finanzausgleichverfügbaren Mittel erhebliche Verteilungskonflikteverursachen und damit die Durchsetzungsfähigkeiteines solchen Vorhabens beträchtlich schmälernwürde. Zur Gegenfinanzierung erscheint es deshalb unabdingbar,zusätzliche Einnahmequellen zu erschließen,bzw. bisher ungenutzte Einsparungspotenziale zu mobilisieren.Dabei bietet es sich an, auf das Aufkommen deroben empfohlenen Neuversiegelungsabgabe zurückzugreifen.Ein weiterer Weg zur Gegenfinanzierung bestehtim Abbau ökologisch kontraproduktiver Subventionen.Hierzu hat der Umweltrat bereits in seinemUmweltgutachten 1996 Vorschläge unterbreitet (vgl.SRU, 1996, Tz. 1274 f.).5.1.1.3 Empfehlungen zum Policy-Mix derInstrumente zur Tendenzsteuerung195. Zur Umkehr des derzeitigen Trends der Flächeninanspruchnahmeist dringend eine Neuausrichtung derbestehenden Fördersysteme und Instrumente als auch dieEntwicklung neuer Instrumente, welche die derzeit bestehendenLücken schließen, erforderlich. Hierbei sind einerseitsdie speziellen Instrumente zur Steuerung der Flächeninanspruchnahmedurch Wohnbauflächen, durchGewerbe- und Industrie- sowie durch Verkehrsflächen neuauszurichten. Andererseits sind die übergreifenden Instrumentezur Flächeninanspruchnahme zu verbessern undteilweise auch neu zu entwickeln.196. Eine Neuausrichtung der bestehenden Fördersystemefür Wohnbau sollte sich nach Auffassung des Umweltratesan den folgenden vier Aspekten orientieren:– Die üblicherweise ubiquitäre Anwendbarkeit der Wohnungsbauförderungsprogrammesollte infrage gestelltwerden. Zu überlegen ist, ob nicht größere Teile derProgramme an regionale Kriterien des Bedarfs bzw.der Flächenverfügbarkeit gebunden oder auf bestimmteTeilräume bzw. Flächen (z. B. Ballungskerne,Altflächen, Brachflächen, bereits bebaute Flächen) beschränktwerden können. Vorbild für solche Differenzierungenkönnte beispielsweise der nordrhein-westfälischeRegionalbonus im Eigentumsprogramm dessozialen Wohnungsbaus sein, gleichfalls könnte manden dort vorgesehenen Ökobonus zu einem allgemeinerenSystem differenzierter Förderung fortentwickeln.– Von besonderer Bedeutung ist diese Differenzierung fürdie Eigenheimförderung, mit der zugleich der relativgrößte wohnungsspezifische Anspruch bzw. Zugriff aufdie Fläche alimentiert wird. Im Rahmen der gegenwärtigenZulagenregelung, die als allgemeine steuerlicheRegelung gilt, erscheinen zwar regional differenzierteRegelungen auf den ersten Blick problematisch zu sein.Ökonomisch und vergabetechnisch handelt es sichjedoch um Zuschüsse. Und als Vorbild für räumlich