Für eine Stärkung und Neuorientierung des Naturschutzes

Drucksache 14/9852 – 84 – Deutscher Bundestag – 14. WahlperiodeKommunaler FinanzausgleichDer kommunale Finanzausgleich dient primär dazu, Finanzbedarf und Finanzausstattung der einzelnen Kommune inÜbereinstimmung zu bringen (Fiskalfunktion) und Finanzkraftunterschiede zwischen den verschiedenen Kommunenauszugleichen (Redistributionsfunktion). Weitere Zielsetzungen bestehen darin, externe Nutzeffekte kommunaler Investitionen(so genannte Nutzen-Spillover) zwischen den Kommunen zu internalisieren und den Kommunen einenAnreiz zu geben, auch solche Aufgaben zu übernehmen, die von den Kommunen selbst als nachrangig, durch dasLand jedoch als notwendig erachtet werden (Lenkungsfunktion). Instrumente des kommunalen Finanzausgleichs sindSchlüssel- und Zweckzuweisungen.Schlüsselzuweisungen, die keine Zweckbindung aufweisen und zur allgemeinen Deckung kommunaler Aufgabeneingesetzt werden können, dienen dem Ausgleich von Finanzbedarf und Finanzausstattung, wobei insbesondere denaus der zentralörtlichen Funktion resultierenden Mehrbelastungen von Verdichtungsräumen Rechnung getragen wird.Da kein objektiver Indikator für den aus der Wahrnehmung zentralörtlicher Aufgaben resultierenden Finanzbedarf besteht,wird hier auf Hilfsgrößen zurückgegriffen. Als Hauptansatz wird grundsätzlich die Einwohnerzahl der Gemeindeherangezogen, wobei in der Mehrzahl der Bundesländer mit steigender Einwohnerzahl die Kennzahl für denPro-Kopf-Bedarf zunimmt (so genannte veredelte Einwohnerzahl). Ergänzend zum Hauptansatz sehen die Landesgesetzgebungenverschiedene Nebenansätze vor, mit deren Hilfe bedarfssteigernde Tatbestände (z. B. hohe Sozialhilfebelastungen)berücksichtigt werden. Der sich aus der Summe von Haupt- und Nebenansätzen ergebenden Bedarfskennzahlwird die aus den Steuereinnahmen der Kommune berechnete Steuerkraftmesszahl gegenübergestellt,wobei etwaige Unterdeckungen durch Schlüsselzuweisungen ganz oder zu einem zuvor festgelegten Anteil ausgeglichenwerden. So genannte abundante Kommunen, deren Steuerkraft über dem Bedarf liegt, erhalten keine Schlüsselzuweisungen.Zweckzuweisungen, die mit entsprechenden Verwendungsauflagen verbunden sind, sollen im Gegensatz zu Schlüsselzuweisungendas Verhalten der Kommunen im Sinne des Zuweisungsgebers beeinflussen. Neben allgemeinen Investitionszuweisungen,bei denen lediglich der Bereich, in dem diese zu verausgaben sind, festgelegt wird, bestehenzahlreiche Ansätze für einzelobjektbezogene Zuweisungen (z. B. Errichtung von Krankenhäusern, Schulen und Freizeiteinrichtungen).184. Da die Erbringung ökologischer Ausgleichsleistungennur unzureichend honoriert wird, besteht für die Umlandgemeindenein entsprechend starker ökonomischerAnreiz zur gewerblich-infrastrukturellen Nutzung ihrerFreiflächen. Hinzu kommt, dass der Nutzen ökologischerAusgleichsleistungen einen weitgehend überregionalenCharakter aufweist und damit auch der Bevölkerung in denangrenzenden Gemeinden ohne entsprechende Gegenleistungzur Verfügung steht. Aufgrund dieser mangelndenMarktfähigkeit ökologischer Ausgleichsleistungen kommtes zu einer Fehlallokation, die sich in einem entsprechendenUnterangebot manifestiert (vgl. z. B. ROSE, 1999,S. 268 f.). Maßnahmen zur Korrektur dieser Fehlallokationbeschränken sich bisher auf zögerliche Ansätze etwa in derRaum- und Landschaftsplanung oder im Rahmen der Eingriffsregelung(SRU, 1996, Tz. 272).185. Aufgrund der skizzierten Problemlage wurden bereitsseit Ende der Siebzigerjahre konzeptionelle Überlegungenzur Berücksichtigung ökologischer Ausgleichsleistungenim kommunalen Finanzausgleich angestellt(vgl. BENKERT und POSTLEP, 1979; ROTTMANN,1982). Den verschiedenen hierzu entwickelten Modellen(zu einer Übersicht BAUER et al., 1999, S. 125 ff.) ist gemein,dass bei den kommunalen Entscheidungsträgerndurch die zielgerichtete Bereitstellung finanzieller Mittelein ökonomisches Eigeninteresse an der Erbringung ökologischerAusgleichsleistungen hervorgerufen werden soll.186. Bei einer Analyse der Möglichkeiten und Grenzeneiner ökologischen Erweiterung des kommunalen Finanzausgleichsist zunächst zu untersuchen, ob die Erbringungökologischer Ausgleichsleistungen im Rahmen vonSchlüssel- oder Zweckzuweisungen honoriert werdensollte. Der wesentliche Unterschied zwischen diesen beidenZuweisungsarten besteht in der Verwendbarkeit derMittel: Während Schlüsselzuweisungen zur allgemeinenDeckung kommunaler Aufgaben eingesetzt werden können,sind Zweckzuweisungen mit entsprechenden Verwendungsauflagenversehen.187. Steht die punktgenaue Realisierung der Lenkungsabsichtdes Landes im Vordergrund, ausgewählte Gemeindenzu einem Angebot bestimmter öffentlicher Güter mitNaturschutzbezug zu bewegen, wie beispielsweise zur Bereitstellungrenaturierter Bachläufe (kommunaler Finanzausgleichin Hessen), so sind Zweckzuweisungen mit Verwendungsauflagenam geeignetsten. Voraussetzung fürderen Einsatz ist allerdings, dass direkte Kosten entstandensind, d. h. Kosten, die tatsächlich in der Gemeinde zu Ausgabengeführt haben, und nicht nur Opportunitätskostenvorliegen. Daher sollte diese Zuweisungsart als Transferzahlungzwischen dem Land und seinen Gemeinden fürprojektbezogene Investitionen konzipiert sein und einenEigenanteil der Gemeinden vorsehen, da diese selbst vonder Maßnahme profitieren. Aus haushaltstechnischer Sichtliegt der Vorzug dieser monetären Übertragungen nebender räumlich genauen Zielführung in der exakten jährlichenBudgetierung der Mittel für den jeweiligen Zweck. Außerdemerweisen sich projektbezogene Investitionszuweisungenin solchen Fällen als einziges Mittel, in denenflächenbezogene Maßnahmen in naturräumlich zusammengehörigenRäumen, die jedoch unterschiedlichenBundesländern angehören, getätigt werden sollen. Denn