Für eine Stärkung und Neuorientierung des Naturschutzes

Drucksache 14/9852 – 142 – Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiodeleistung durch die Ordnungsverfügung selbst erbrachtwerden kann, bevor harte Eingriffe in Gestalt einerZwangsgeldfestsetzung erfolgen. Je weniger klar bestimmtdie durchzusetzenden Rechtspflichten sind, destokonfliktträchtiger sind allerdings behördliche Anordnungen,und desto höher ist für die handelnden Behörden dasRisiko, dass Konkretisierungen, die sie im Wege der Ordnungsverfügungvornehmen, von den Gerichten im Streitfallnicht als richtig und rechtmäßig beurteilt werden. Unbestimmtheitenin den Rechtsgrundlagen wirken sichdaher, auch wo sie die Durchsetzung nicht unmöglich machen,doch auf die praktische Vollziehbarkeit im Wege derbehördlichen Anordnung ungünstig aus.Durchsetzung nach dem Bundesnaturschutzgesetz358. Für die Verpflichtungen zur guten fachlichenPraxis der Landwirtschaft im neuen Bundesnaturschutzgesetz(§ 5 Abs. 4 BNatSchG n. F.) ist eine ordnungswidrigkeitenrechtlicheSanktionierung nicht enthalten, weil dieBestimmungen zur guten fachlichen Praxis nicht zu denunmittelbar anwendbaren gehören, sondern nur einen Rahmenfür die Landesgesetzgebung bilden. Dasselbe gilt fürdie allgemeinen Vorgaben zur Forst- und Fischereiwirtschaftin § 5 Abs. 5 und 6 BNatSchG n. F. Damit die bundesrechtlichenVorgaben den Adressaten gegenüber effektivsanktioniert werden können, ist über die Umsetzung derVerpflichtungen in Landesrecht hinaus auch eine ordnungswidrigkeitenrechtlicheSanktionierung auf Länderebeneerforderlich. Dies setzt eine Konkretisierung überden im Bundesgesetz erreichten Konkretisierungsgrad hinausvoraus. Der Bund sollte hierzu fachliche Anleitungenzur Verfügung stellen, die in den Koordinationsgremiender Länder genutzt und die für die Rechtsetzung auf Landesebeneentweder unmittelbar oder durch Verweisungenverwendet werden können. Der Umweltrat weist nochmalsnachdrücklich darauf hin, dass die neuen bundesrechtlichenRegelungen zur guten fachlichen Praxis ohne ausreichendeKonkretisierung, die eine unmittelbare ordnungswidrigkeitenrechtlicheSanktionierung erlaubt, einesymbolische Konstruktion bleiben werden.5.2.7.6 Fazit und Empfehlungen359. Der gesetzliche Maßstab der guten fachlichenPraxis war vor allem im Bereich des Naturschutzes bishernicht dazu geeignet, die anspruchsvollen Ziele des§ 1 BNatSchG im Bereich der Landwirtschaft umzusetzen.Dazu fehlte es vor allem vielfach an ausreichend konkreten,vollzugstauglichen Anforderungen. Mit demneuen Bundesnaturschutzgesetz hat der Gesetzgeber nuneinen wichtigen Schritt in Richtung einer anspruchsvollenAusgestaltung der guten fachlichen Praxis getan. Die mit§ 5 Abs. 4 BNatSchG n. F. eingeführten Regelungen zuNaturschutz und Landschaftspflege in der Landwirtschaftbedürfen allerdings vielfach ihrerseits noch weiterer Präzisierungen,zu denen nun insbesondere die Landesgesetzgeberaufgerufen sind. Als Grundlage für die erforderlichenlandesrechtlichen Umsetzungen sollten untereiner zentralen Anleitung durch Bundesinstitutionen, wiez. B. dem Bundesamt für Naturschutz und der Bundesforschungsanstaltfür Landwirtschaft, Standards durch Fachgremienerarbeitet werden.Für die Konkretisierung und Weiterentwicklung der Anforderungendes § 5 Abs. 4 BNatSchG n. F. empfiehlt derUmweltrat eine nur bedingte Rücksichtnahme auf standortspezifischeEmpfindlichkeiten von Natur und Landschaft.Die geltenden Regelungen zur guten fachlichenPraxis verlangen nur in Ausnahmefällen – wie z. B. imFalle der Überschwemmungsgebiete, der Beachtung derErosionsgefährdung von Standorten (vgl. § 5 Abs. 4,5. Spiegelstrich BNatSchG n. F.) und des Schutzes vonBiotopen nach § 30 BNatSchG n. F. – eine Rücksichtnahmeauf besondere, standortbedingte Empfindlichkeitenund Schutzerfordernisse. Aus Sicht des Naturschutzeswären entsprechende Gebote zwar prinzipiell wünschenswert.Sie allgemeingültig vorzuschreiben, erscheint demUmweltrat gleichwohl nicht angemessen, weil solche allgemeingültigenPflichten zur Wahrung besonders empfindlicherNatur- und Landschaftsentitäten sich für aufbesonders umweltempfindlichen Standorten liegendeLandwirtschaftsbetriebe in erheblichen ökonomischenBelastungen auswirken würden. Allgemeine gesetzlicheSchutzvorgaben mit Standortbezug sollten nach Ansichtdes Umweltrates nur – aber auch mindestens – gegenübersolchen möglichen Einwirkungen der Landwirtschaftvorgeschrieben werden, die die eigene Produktionsgrundlagebeeinträchtigen können. Das ist z. B. bei der landwirtschaftlichverursachten Bodenerosion bzw. -verdichtung,aber auch bei einem den landschaftlichen Voraussetzungennicht genügenden biologischen Pflanzenschutz der Fall.360. Ein zweites zentrales, mit der Unbestimmtheit derzur guten fachlichen Praxis zählenden Anforderungen sehreng verknüpftes Problem liegt in der mangelnden Vollziehbarkeitund insbesondere in der fehlenden Sanktionsbewehrungdieser Anforderungen. Nur ein kleiner Teil dieserBestimmungen ist durch Bußgeldtatbestände oder garStraftatbestände flankiert, die im Falle des Verstoßes zurGeltung gebracht werden können. Von der für die übrigenAnforderungen allein verbleibenden Möglichkeit einerVerwaltungsvollstreckung wird derzeit von den zuständigenBehörden offenbar nur sehr ungern und selten Gebrauchgemacht. Dadurch hat sich in der Praxis unterhalbdes gesetzlichen Anforderungsprofils de facto eine zweiteuntere Schwelle der guten fachlichen Praxis etabliert,nämlich die der effektiv sanktionierbaren Anforderungen.Die nicht ordnungsrechtlich sanktionierbaren und nichtpräzisierten Bestandteile der guten fachlichen Praxis sinddagegen fast gar nicht wirksam und im Bewusstsein derLandwirte sowie in der Bewirtschaftungspraxis auch nurunzureichend verankert (zu Letzterem siehe JOSITZ-PRITSCHER, 1999, S. 197 f.). Von daher hält der Umweltrateine wesentlich stärkere Flankierung der gutenfachlichen Praxis durch Bußgeldtatbestände für dringenderforderlich. Das setzt allerdings jeweils die – vielfachnoch ausstehende – Konkretisierung in hinreichend bestimmtenAnforderungen voraus.Auch auf EU-Ebene sollte dringend auf die Normierunganspruchsvoller ökologischer Anforderungen andie landwirtschaftliche Praxis hingewirkt werden, umeinerseits Ökodumping zu unterbinden und andererseitsdie Voraussetzungen für eine Umwandlung derleistungsunabhängigen Agrarsubventionen in einen