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Da wir hierarchische Steuerung für das Feld der Altenpflege aber nicht
ausschließen können – so ist etwa die Heimaufsicht als einer der lokalen
Akteure gegenüber den Betreibern durchaus weisungsbefugt (§ 17 HeimG)
–, definieren wir Governance mit Renate Mayntz als: „… das Gesamt aller
nebeneinander bestehender Formen der kollektiven Regelung gesellschaftlicher
Sachverhalte: von der institutionalisierten zivilgesellschaftlichen
Selbstregelung über verschiedene Formen des Zusammenwirkens staatlicher
und privater Akteure bis hin zum hoheitlichen Handeln staatlicher Akteure“
(Mayntz 2004a: 66). Bei Governance in diesem Sinn geht es also um die wie
auch immer zustande gekommenen Regelungen gesellschaftlicher Sachverhalte.
Das ‚Neue‘ an dieser Sichtweise von Governance ist nur, dass Governance
nicht mehr nur als staatliche Steuerung unter Einbeziehung gesellschaftlicher
Akteure gedacht wird, sondern auch, dass, wie Arthur Benz es formuliert,
„zwischen Steuerungssubjekt und Steuerungsobjekt nicht mehr eindeutig
unterschieden werden kann“ (Benz 2004: 17). Der vorherrschende Interaktionstypus
ist dann die Verhandlung zwischen den Akteuren der Governance-
Struktur. Eindeutige Herrschaftsstrukturen sind in dieser Sichtweise eher selten,
wenngleich hierarchische Steuerung dadurch nicht ausgeschlossen wird.
Sie basiert dann aber weniger auf legitimer Autorität als auf der überlegenen
Fähigkeit einzelner Akteure, Belohnungen anzubieten oder mit ernsthaften
Verlusten zu drohen (Scharpf 2000: 282).
5.2.2 Vergleichende Analyse lokaler Governance-Strukturen
In den theoretischen Vorarbeiten für die regional vergleichende Analyse hat
sich ergeben, dass eine Differenzierung zwischen zwei verschiedenen Dimensionen
von Governance-Strukturen notwendig ist, die in der Literatur im
Allgemeinen wenig Beachtung findet:
a) Ebene der institutionalisierten Governance-Strukturen
– Institutionalisierte Governance-Strukturen werden durch einen
regulativen Rahmen, in unserem Fall die Pflegeversicherung auf der
nationalstaatlichen Ebene, und Kooperations-Notwendigkeiten festgelegt.
Der nationalstaatliche, regulative Rahmen ist für alle Regionen
derselbe, während die Kooperations-Notwendigkeiten variieren
mögen.
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