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En cierto modo, estos problemas internacionales reflejan los modelosnacionales. También en ese aspecto dominan los enfoques sectorialesy los mecanismos de cooperación y coordinación entre los diferentesorganismos gubernamentales son a menudo ineficaces. Los ministeriosde medio ambiente suelen tener presupuestos más bajos e influenciapolítica menor que los ministerios que manejan directamente los recursosnaturales productivos como la agricultura o los que determinan lapolítica económica –tanto en países en desarrollo como en países desarrollados–.Y, no es de extrañar que, dado que son los ministros deMedio Ambiente quienes predominantemente se sientan en el Consejode Administración del PNUMA, los ministros de Agricultura y de laSilvicultura quienes tienen la mayor influencia en la FAO, y los deEconomía y Finanzas quienes se relacionan con el Banco Mundial, lasbrechas políticas a nivel nacional se repitan o reflejen en el sistemainternacional: de hecho, es una fragmentación planificada.Un segundo grupo de problemas atañe al escaso apoyo que recibenlas instituciones existentes y los mecanismos de vigilancia. Porejemplo, el PNUMA se financia principalmente por medio de las contribucionesvoluntarias de los estados miembros de la ONU. La participacióndisminuyó substancialmente a finales de los años noventa,pasando de 73 contribuyentes en 1998 a 56 en 2000, aunque posteriormenteha aumentado de nuevo (Cheatle 2003). Al mismo tiempo,los contribuyentes han destinado su dinero cada vez con mayor frecuenciaa proyectos especiales, reduciendo la discreción presupuestariade este organismo.El resultado ha sido la incertidumbre y la reducción de su capacidadpara planear y ejecutar las actividades principales. Los presupuestosefectivos de muchas organizaciones de la ONU y del Banco Mundialtambién han disminuido –a pesar de que los presupuestos del PNUD ydel Banco Mundial dedicados a actividades relacionadas con elambiente, por ejemplo–, son inferiores a los del PNUMA. “Al competirpor los escasos fondos y con los compromiso políticos, las institucionesexistentes frecuentemente se encuentran divididas entre las prioridadescontrapuestas… Aún existe una falta de recursos financieros para lacooperación internacional en materia ambiental” (PNUMA 2001a:20).Un tercer grupo de problemas nace porque las decisiones quegobiernan la producción, el comercio y la inversión a menudo prestanescasa atención a la protección de las necesidades humanas y delambiente. En realidad, la mayor parte del desarrollo existente no estodavía de tipo sostenible. Ello se discutirá con más detalle a lo largode este capítulo, pero un aspecto de este problema también se manifiestadentro de las agencias comprometidas con el desarrollo sostenible,como el PNUD y el Banco Mundial. Ambas organizaciones hanintentado integrar las preocupaciones ambientales en todas sus tareasprodesarrollo –un enfoque conocido como “integración” o “consideración”–.En el Banco Mundial, por ejemplo, la cartera de proyectos centradosdirectamente en el ambiente es sustancial y en 2000 estabavalorada en unos 5.000 millones de dólares (PNUMA 2001a:21).Pero más allá de estos proyectos explícitamente ambientales, elBanco Mundial ha conseguido un éxito menor en cuanto a integrar oconsiderar los asuntos ambientales en su cartera de préstamos.Según un análisis reciente de la actuación de integración del Bancoconducido por el propio Banco, la ambivalencia es todavía considerablerespecto a incorporar las consideraciones medioambientales enlos préstamos (Liebenthal 2002:11); ello manifiesta la falta de incentivosy de orientación concreta para lograr que el medio ambiente seconsidere un tema central, así como la irresponsabilidad por hacerlo.En palabras del informe, “El medio ambiente con frecuencia se consideraun lujo que puede esperar en lugar de un elemento central enla estrategia de desarrollo del Banco” (Liebenthal 2002:23). Denuevo, estos problemas del sistema internacional reflejan una carenciasimilar de integración del ambiente en la adopción de decisioneseconómicas generales en el ámbito nacional.Los tratados ambientales: el consenso para laadministraciónLos tratados ambientales, conocidos como Acuerdos ambientalesmultilaterales o AAM, representan el marco legal de la gestión de losasuntos ambientales a nivel internacional. Son la expresión oficial dela voluntad colectiva de los gobiernos nacionales para proteger elmedio ambiente y administrar el planeta tierra.En teoría, su lógica es bastante simple. La contaminación transnacionaly la reducción de los recursos compartidos, como por ejemplolos animales silvestres migratorios, la capa de ozono de la estratosferao el clima global, amenazan la calidad del medio ambiente y ponen enpeligro la prosperidad del bienestar humano, tanto local como, en ocasiones,regional o mundial. Controlar estos efectos dañinos transnacionalesexige la limitación de las soberanías nacionales de algunamanera en pro del bien común. Si una nación firma un tratado de éstoses porque cree que los beneficios de las constricciones que se imponena los firmantes, ya sea en relación con la reducción de la contaminación,a compartir los recursos acuáticos, u otras acciones de cooperaciónque afectan a las naciones en los AAM, serán superiores a los costes.Los tratados medioambientales, por tanto, dependen de lacomprensión mutua acerca de qué pérdidas tendrán las naciones queno cooperen, qué beneficios obtendrán haciéndolo, y cuánto les costarádicha conformidad en términos políticos y económicos (Haas ySundgren 1993:402; Brack 2000:11; Barrett 2002:133-164).Los tratados ambientales abarcan numerosos asuntos internacionalesen materia ambiental. Algunos establecen sistemas para conservarla fauna silvestre, las especies de plantas y peces; otros coordinanpolíticas para prevenir la difusión de enfermedades vegetales comola grafiosis o las plagas de insectos como las langostas o la mosca de lafruta mediterránea. Muchos tratados, incluidos varios de los más conocidos,como el Protocolo de Kioto, exigen que las naciones reduzcan susemisiones de contaminantes al aire o al agua, que regulen los transportesy la eliminación de los desechos tóxicos. También otros regulanel comercio de las especies en peligro de extinción, establecen normasde transporte en cauces de aguas internacionales o fórmulas para compartirel agua en las cuencas de ríos internacionales (PNUMA 2001c:3-4, 13-15; Barrett 2002:133-134) (véase Tabla 7.2).Los acuerdos ambientales internacionales no son algo nuevo. Losprimeros tratados bilaterales sobre caza y pesca se forjaron en el sigloXVIII, y el primer tratado entre varios países se refería a las especiesen peligro y fue firmado en 1900 –un tratado entre las potencias colonialeseuropeas con objeto de conservar un grupo de especies silvestresafricanas– (Sand 2001:3). Existen hoy día más de 500 AAM diferentes,(continúa en página 148)Capítulo 7: La gestión de los asuntos ambientales en el ámbito internacional145