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Internet Governance & ICANN www.volker-leib.de lichkeit der Organisation müßten dementsprechend geregelt werden, was bedeute, daß diejenigen, die von den Entscheidungen betroffen wären, effektive Kontrolle ausüben müßten. Daher wurde für das Board des „Name Council“ eine andere Zusammensetzung als im Grünbuch vorgeschlagen: - 3 stimmrechtslose ex officio Sitze der Techniker (IANA, IETF) und des Direktors des Council - 3 Vertreter der Registries - 3 Vertreter der Registrars - 9 Vertreter der Registrants Da die Inhaber von Domainnamen das größte Interesse an Policy-Erwartungssicherheit und Zuverlässigkeit des Systems hätten, müßten sie im Board die Mehrheit haben. Um eine kundenorientierte Politik zu gewährleisten, sollte eine Exit-Möglichkeit festgeschrieben werden: „Any registrants who disapprove of the new policy-making structure would not be required to continue to use or pay for prior registrations, nor would they be prevented by their current registration contracts from establishing alternative root servers with associated policyoversight mechanisms.“ 193 Der Rat sollte auch nicht von möglichen Antitrust-Untersuchungen ausgenommen werden, wodurch die Regierungen ebenfalls eine Kontrollfunktion erhalten hätten. Der Plan für den „Name Council“ war durchdacht und basierte auf realistischen Vorstellungen über die Funktionsweise und regulatorischen Probleme des Domainmarkts. Johnson und Farber entwarfen eine responsive, flexible Institution der Industrie-Selbstregulierung, die sich der drohenden Gefahr des Bypass hätte stellen müssen und deshalb einen Anreiz gehabt hätte, im Interesse ihrer Klienten zu handeln. Die Schwachstelle lag darin, daß implizit zwei Voraussetzungen gemacht wurden: Das NSI-Monopol würde durch einen hierarchischen Akt der US- Regierung beendet werden und der Markenschutz würde in einer separaten Institution geregelt. Die US-Regierung nahm die intelligente Eingabe zur Kenntnis, doch bevor die Gründung einer neuen Organisation angegangen werden konnte, mußte sie den nächsten Schritt des Verfahrens vornehmen. 193 . 191
Internet Governance & ICANN www.volker-leib.de 5.5.3 Privatisierung, Internationalisierung und die Entscheidung, nichts zu entscheiden: Das US-Weißbuch Am 5. Juni 1998 gab die NTIA das Dokument „Management of Internet Names and Addresses“, das sogenannte „White Paper“, heraus (NTIA 1998d). Der formale Status des Papiers war von größter Bedeutung, denn rechtlich gesehen ruderte die US-Regierung zurück. Dies war vor allem auf den Protest aus dem Ausland (EU und Australien) zurückzuführen, aber auch darauf, daß innenpolitisch die rechtliche Handlungsbefugnis der Agentur im Stellungnahmeprozeß angezweifelt worden war (Auerbach 1998). Die NTIA veröffentlichte das Weißbuch als „Statement of Policy“, nicht als „Final Rule“, was nach dem eingeschlagenen Rulemaking-Verfahren zu erwarten gewesen wäre. Nach amerikanischem Verwaltungsrecht ist die „Final Rule“ einer deutschen Rechtsverordnung vergleichbar, wobei zu beachten ist, daß die Regierungsagenturen im politischen System der USA auch legislative Funktionen haben. Ein Rulemaking-Prozeß, der wie im vorliegenden Fall des Domain Name System ein „Notice and Comment“-Verfahren enthält, strebt normalerweise eine „Substantive“ oder „Legislative Rule“ an, die die Kraft eines Gesetzes hat. Dagegen ist ein „Statement of Policy“ völlig unverbindlich, es hat keine rechtliche Bindewirkung. Es dient lediglich der Information der betroffenen Parteien darüber, was die Regierung vorhat und wie sie sich zu verhalten gedenkt (Froomkin 2000b: 66-67; Linneweber 1994: 72-95). 194 Der Inhalt des Weißbuchs zeigte ebenso wie die Form, daß die US-Regierung von ihrem ursprünglichen, detaillierten Regelungsansatz abgerückt war, zum einen, weil die Stellungnahmen keine eindeutigen Lösungen der komplexen Fragen ergeben hatten, zum anderen, weil nun stark auf die übernationale Verbreitung des Internet eingegangen wurde und man folglich die wichtigen Entscheidungen der global ausgerichteten neuen Organisation überlassen wollte. Die Internationalisierung trat als zweites Leitziel neben die Kommerzialisierung. Das Weißbuch war „designed to identify global representativeness as an important priority“ (NTIA 1998d). Trotz des Verzichts auf umfassende Regelung, enthielt das Weißbuch viele Anforderungen, an denen die US-Regierung die „new corporation“ messen wollte, bevor sie eine Vereinbarung mit ihr eingehen würde. Die Prinzipien des Grünbuchs blieben bestehen: Wettbewerb, 192
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