El municipio: una institución diseñada para el fracaso

FINANZAS PÚBLICAS Y TRANSPARENCIA
Finanzas Públicas y TransParencia
Sandra Aguilar
Las ciudades en México requieren cada vez de mayores recursos
para proveer servicios públicos. Sin embargo, la recaudación local es
insuficiente y la disputa por los recursos federales cada vez es mayor.
Dadas estas condiciones, el financiamiento para la provisión de servicios
públicos por parte de los municipios deberá repensarse con base en tres
principios: mantenimiento de presupuesto balanceado, uso racional de
los recursos públicos y transparencia y rendición de cuentas.
Para lograr estos tres objetivos se requieren cambios importantes en el
sistema fiscal local. Por ejemplo, el costo de muchos servicios públicos
podría cubrirse mediante el cobro de cuotas a los usuarios. Los servicios
públicos en que existan razones prácticas que impidan el cobro directo
a los usuarios, pueden financiarse mediante las transferencias que
hace la federación. Los costos administrativos asociados a la provisión
de estos servicios podrían reducirse en alguna medida por medio de las
economías de escala que podrían generar los acuerdos intermunicipales.
Otras formas de reducir la insuficiencia presupuestal incluyen fomentar
la transparencia presupuestaria y el uso de tecnologías para aumentar la
recaudación de los impuestos existentes.
Nuestras propuestas destinadas a mejorar las finanzas públicas de las
ciudades tienen implicaciones para los demás temas presentes en este
estudio. Las finanzas públicas son un tema transversal: para que todos los
servicios provistos por una ciudad funcionen, se requiere que el esquema
de financiamiento de dichos servicios sea sustentable y eficiente.
Diagnóstico: las finanzas públicas de una ciudad
promedio mexicana
Imaginemos una ciudad que represente las condiciones actuales de las
ciudades mexicanas: un prototipo de ciudad promedio. Construimos
una ciudad así con los datos promedio para 2010 de todas las áreas
urbanas de México. Esta ciudad se compone de 5 municipios, 1 los cuales
experimentan una taza de crecimiento poblacional de 1.5%. Nuestra
ciudad promedio, a través de los municipios que la conforman, se
encuentra obligada a proveer servicios de agua potable, seguridad pública,
recolección y disposición de residuos sólidos urbanos, infraestructura
de transporte, entre otros que manda la Constitución. Suponiendo que
esta ciudad tiene los niveles de cobertura y calidad promedio en el
cumplimiento de sus funciones: es decir, que tiene una cobertura de
agua potable de 89% de las viviendas, un sistema de disposición de
los residuos sólidos urbanos con una cobertura de 73% 2 y un sistema
112 EL MUNICIPIO UNA INSTITUCIÓN DISEÑADA PARA EL FRACASO
municipal de seguridad pública que paga a sus policías entre 4,000 y
5,000 pesos3 - lo cual no es un modelo de buen gobierno, sino la práctica
recurrente entre los municipios-, entonces cada uno de sus municipios
gastaría en promedio 70 millones de pesos al año (o 350 millones de
pesos a la ciudad completa). Las fuentes de ingreso para dicho gasto
son: 64% de transferencias federales, 23% por fuentes locales, es
decir, impuestos, derechos, productos y aprovechamientos, 8% por
endeudamiento (porcentaje que se ha cuadruplicado en los últimos 10
años) y el resto por disponibilidad inicial (recursos disponibles de manera
inmediata al principio del periodo) y otros ingresos. 4 En general, el gasto
corriente de los municipios que componen nuestra ciudad promedio
representa el 68% del gasto total.
De acuerdo con estos porcentajes, la principal fuente de ingresos de
los municipios son las transferencias federales. La mitad de dichas
transferencias son recursos etiquetados por el Gobierno Federal para la
infraestructura social municipal del Ramo 33 del presupuesto, y el resto
son los recursos que el municipio utiliza para cumplir de manera más
general con sus obligaciones de gasto. Esta segunda mitad de recursos
tienen la característica de que su repartición a nivel federal se basa en
una fórmula cuyo ponderador principal son las transferencias recibidas
en el ejercicio anterior. 5 Por lo tanto, estos recursos disponibles para la
provisión de los servicios públicos no aumentan en la misma proporción
que la población.
Adicionalmente, los ingresos de la Federación dependen en parte de
la venta de petróleo (30% de los ingresos federales). 6 Debido a que
el petróleo es un recurso no renovable y cuyo precio se ve expuesto a
numerosas fluctuaciones, este esquema financiero no es sustentable ni
predecible en el largo plazo, ocasionando que al gobierno federal le resulte
cada vez más difícil cumplir con todas sus obligaciones de gasto. Entre
dichas obligaciones se encuentra realizar transferencias de recursos a
estados y municipios, que representan un porcentaje determinado de la
Recaudación Federal Participable. Tal como se observa en la Gráfica 1,
las transferencias a los municipios han disminuido en 26% entre 2007
y 2010, a pesar de haber aumentado sustancialmente en la década
anterior debido al proceso de descentralización fiscal. 7 La caída en las
participaciones federales entre 2009 y 2010 ha sido la más alta a la fecha
y fue provocada por una reducción en 20% de los ingresos petroleros
transferidos al Fondo General de Participaciones (FGP). 8