El municipio: una institución diseñada para el fracaso

De manera más general, el predial, principal fuente de ingresos propios
de los municipios, cumple con las características antes mencionadas.
Se trata de un ingreso que tiene sentido desde el punto de vista
económico y que es conveniente para las finanzas públicas municipales.
Los servicios que proporcionan los municipios aumentan el valor de la
base del impuesto: la propiedad. En ese sentido, los propietarios son
los beneficiarios directos de la mayor parte del gasto público municipal.
Por otro lado, en teoría, el predial no se enfrenta con los problemas que
la movilidad trae para otros impuestos, ya que grava un bien no movible:
la propiedad. 12
Al esquema de cobros que cubre los costos de proveer servicios e incorpora
el valor económico de los servicios prestados se le conoce como cuotas
de usuario. Las cuotas de usuario se pueden aplicar para todos los
servicios públicos que pueden ser divididos en unidades o bloques de
uso y que pueden ligarse a beneficiarios particulares. Es decir, kilogramos
de basura que se recogen, watts de consumo doméstico de electricidad,
metros cúbicos de agua, horas de estacionamiento en la calle, veces que
se pasa por un puente, entre otros. El esquema de cobro por unidad en
recolección de residuos urbanos (en inglés: pay-as-you throw) ha tenido
resultados sorprendentes en otras ciudades del mundo. Por ejemplo,
en Illinois, la recolección municipal de basura se financia enteramente
cobrando por calcomanías que, tras colocarse en las bolsas y botes de
basura (dependiendo el volumen por el que el usuario desee pagar),
otorgan el derecho a que el municipio se lleve dichos residuos. Gracias a
este programa, en 10 años se redujo 40% la basura enviada a los rellenos
sanitarios, y se incrementó en 22% el reciclaje. 13
En el caso del agua, en general existen dos sistemas de cobro de agua, 1)
tasas constantes, que consiste en cobrar cada metro cúbico consumido
a una misma tarifa, y 2) tasas crecientes por bloque, en el cual se cobra
una tarifa más alta por metro cúbico conforme aumenta el consumo, es
decir, el consumo marginal de agua es cada vez más costoso. 14 Al cobrar
mediante el segundo sistema, en diferentes ciudades se ha logrado
hacer que los consumidores utilicen el agua de manera más racional.
Además, se convierte en una especie de impuesto progresivo, ya que
los precios suben exponencialmente a partir de un nivel de uso, el cual
sólo tienen disposición a pagar los hogares de ingresos más altos. En
Australia se instauró este mecanismo de cobro en 1982, ocasionando
una inmediata disminución en el consumo de agua, estimada entre 20%
y 30%. En cambio, en nuestro país el sistema de cobro generalmente
es a tasas constantes y prácticamente no se recauda por los derechos de
uso del agua, los cuales representan menos del 1% de los ingresos de la
mayoría de los municipios. 15 Para implementar un sistema de cobro de
agua a tasas crecientes por bloque, sería deseable que los organismos
FINANZAS PÚBLICAS Y TRANSPARENCIA
de agua fuesen independientes al gobierno para ser menos vulnerables
a los costos políticos que obligan en muchos casos a las autoridades
municipales a otorgar múltiples subsidios. Así es como se logró la
sustentabilidad financiera del sistema de agua en Aguascalientes. En
1993 se instauró un sistema de concesión de los servicios de agua potable
y alcantarillado a una empresa privada, estructurada de manera que la
principal fuente de financiamiento para la operación y mantenimiento
fueran las tarifas. En menos de 10 años, se transitó de una situación
en la que sólo el 40% de los usuarios tenía agua las 24 horas del día,
a una en que el 80% de la población estaba en esta condición. A pesar
del descontento que generaron en la población, las tarifas al nivel de los
costos limitan el desperdicio de agua. Con ello se redujo el problema de la
sobreexplotación de los mantos acuíferos: se redujo de 92mm3 a 83 mm3 la extracción, no obstante que hubo un aumento tanto en la población
como en la cobertura, la cual alcanzaba el 99% en 2005. 16
En el tema de la movilidad e infraestructura de transporte, los cargos
por congestión vehicular son una manera de cobrar por cada vez que
se utiliza la vía pública: se establece una cuota por el uso de ciertas
calles, usualmente con problemas de exceso de tránsito vehicular,
con el propósito de desincentivar el uso del automóvil en general, y en
particular el tránsito por esa zona. Se trata de un impuesto progresivo
ya que solamente se grava a los automovilistas privados, y dicho dinero
se utiliza para financiar el transporte público. Sus efectos son claros:
en Londres, ciudad donde se ha implementado con éxito el cargo por
congestión, el uso de los automóviles privados disminuyó en un 30%
y los niveles de congestionamiento en 16% en un periodo de 4 años. 17
El diferencial entre estos dos porcentajes implica que se incrementó el
número de personas que utilizan transporte público, que comparten
coche y, en particular, aumentó el uso de la bicicleta. Aunque los cargos
por congestión tienen el propósito original de reducir el tráfico, también
generan contratos implícitos entre el ciudadano y el gobierno. Al cobrar
por el uso del transporte privado y la infraestructura vial, la autoridad
tiene la obligación de garantizar un mejor sistema de transporte público,
mejorar la infraestructura y el funcionamiento de los semáforos para
reducir la congestión.
El caso de los parquímetros y su efectividad para racionar los espacios es
otro ejemplo de esquema de cuotas de usuario que ya comenzó a aplicarse
en México, y aunque sus efectos de largo plazo en ciudades mexicanas
no han sido cuantificados, existe abundante evidencia de que por una
parte, han logrado disminuir el tráfico y el tiempo que la gente pierde
buscando lugares de estacionamiento, y por otra parte, se han convertido
en importantes fuentes de ingresos para las ciudades. En Barcelona, los
ingresos generados por los parquímetros han proporcionado suficientes
PROPUESTAS PARA LA GESTIÓN PROFESIONAL DE LAS CIUDADES
115