El municipio: una institución diseñada para el fracaso

El administrador urbano y otros ElEmEntos
para una buEna gEstión dE las ciudadEs
Gabriela Alarcón
Desde hace varias décadas México ha experimentado un acelerado
proceso de urbanización, por lo que las ciudades son cada vez más
grandes y complejas. La mayoría de estas ciudades se han convertido
en zonas metropolitanas gobernadas por múltiples municipios, los cuales
carecen de las capacidades financieras, técnicas y organizacionales
para resolver eficazmente los retos de la gestión urbana. Este capítulo
analiza por qué el actual diseño institucional de los municipios dificulta
la gobernanza adecuada de las zonas urbanas del país, resaltando los
elementos más importantes para lograr una gestión profesional que
conduzcan a elevar la calidad de los servicios públicos municipales. Para
ello, se argumenta por qué la figura del administrador o gerente urbano
sería útil para lograr dicho propósito.
El fracaso de los municipios para gobernar a las
ciudades
la ciudad más allá de los límites del municipio
A pesar de que las ciudades funcionan como una unidad económica,
social y cultural, en términos jurídico-administrativos la ciudad no es
un ente regulado en nuestro país. De hecho, la Constitución no hace
mención alguna al concepto de ciudad. En México, la unidad básica
político-administrativa (dotada de un territorio y un gobierno) es el
municipio. Éstos pueden contener en su territorio a una ciudad entera. 1
Sin embargo, actualmente cerca de dos terceras partes de la población
vive en municipios que son parte de una zona metropolitana, 2 es decir,
en ciudades que exceden los límites territoriales de un municipio en
particular. Esto implica que decenas de millones de mexicanos deben
trasladarse a un municipio diferente al que residen para realizar sus
actividades diarias.
En la Ley General de Asentamientos Humanos se definen los aspectos
esenciales para gobernar a las ciudades, por ejemplo, cómo recae en los
municipios la mayor parte de la responsabilidad, en especial lo relacionado
con la provisión de los servicios públicos municipales. Sin embargo, en
la Ley no está claro cuál es la responsabilidad de los otros dos niveles de
gobierno, ni se establece la obligatoriedad para la coordinación intersectorial
e intermunicipal –que tampoco está en la Constitución. Tampoco se
definen los instrumentos de política pública para una planeación urbana
coordinada y efectiva. En suma, todos estos aspectos quedan sujetos a la
voluntad y discrecionalidad de los gobiernos municipales.
GESTIÓN PROFESIONAL
Uno de los principales retos institucionales a los que se enfrentan la
mayoría de las ciudades del país es el hecho de que éstas no cuentan con
un sistema de gobierno que las administre como la unidad económica,
social y cultural que son. Al contrario, hablar del gobierno de una ciudad
implica hablar de los múltiples gobiernos de los municipios en los que
se ubican las ciudades (tratándose de zonas metropolitanas), con toda
su diversidad de funcionarios, capacidades técnicas y financieras,
procedimientos, prioridades e instrumentos de regulación.
Los grandes problemas urbanos muchas veces son el resultado directo
de la acción fragmentada de los gobiernos municipales conurbados. Los
casos más notorios se observan en la planeación del crecimiento de la
mancha urbana, la provisión de los servicios públicos y las diferencias
en la regulación, entre otros. Las consecuencias de dicha falta de
coordinación son, por ejemplo, la ubicación de nuevas viviendas en la
periferia de las ciudades sin acceso a servicios urbanos y sistemas de
transporte de calidad, o bien, los crecientes costos para los municipios de
mantener la provisión de los servicios públicos municipales. 3
Aunque el artículo 115 constitucional establece la facultad de los
municipios para “coordinarse y asociarse para una mejor prestación
de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les
correspondan”, 4 en la práctica, el diseño institucional de los municipios
–como el estar delimitado a un territorio o la manera en que se distribuyen
y asignan los recursos públicos– dificulta y desincentiva la cooperación
intermunicipal. Así, en la práctica, la coordinación entre municipios
metropolitanos resulta ser más la excepción que la regla. En una encuesta
a los municipios realizada por IMCO en 2011, se constató que apenas
una quinta parte de los municipios urbanos se coordinan con otros
municipios conurbados en algún aspecto relacionado con el desarrollo
urbano. 5 Otros estudios, como el del CIDE, han llegado a las mismas
conclusiones, señalando que en los casos en los que hay cooperación
y asociación intermunicipal, ésta “se presenta en rubros tradicionales
como son la prestación de servicios básicos o la construcción de calles,
pero aún no se escala a otros temas más complejos y ambiciosos de
relaciones intergubernamentales” como podría ser el desarrollo urbano
o el transporte. 6
PROPUESTAS PARA LA GESTIÓN PROFESIONAL DE LAS CIUDADES
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