El municipio: una institución diseñada para el fracaso

administrador urbano son 10% más eficientes que las ciudades que
basan su administración en la figura del alcalde o presidente municipal. 12
En México han existido intentos por introducir esta figura en algunos
gobiernos municipales, 13 aunque a la fecha no han tenido éxito por varias
razones. Las tres razones principales de su fracaso son:
1) La resistencia política a alterar el diseño institucional de los
municipios. Las atribuciones y facultades administrativas del
municipio mexicano fueron reformadas por última vez en 2009,
cuando se transmitió a las autoridades estatales la facultad de
aprobar las leyes de ingresos de los municipios, revisar y fiscalizar
su cuenta pública. Antes de eso, solamente se han realizado
reformas para dotar de más autonomía a los municipios, a pesar
de que en la práctica su incapacidad administrativa ha hecho que
los estados tomen algunas de las atribuciones que los municipios
son incapaces de ejecutar. Existe un temor y resistencia política a
realizar cualquier reforma profunda, y en particular a reformas que
marchen en contra de la descentralización.
2) Los argumentos mal entendidos de algunos detractores de la figura.
En los debates públicos que ocurrieron en Coahuila y Sinaloa se
hicieron varios pronunciamientos en contra señalando que es un
intento por privatizar la administración municipal. Numerosos
políticos de todos los niveles de gobierno temen que con la
introducción del administrador municipal el alcalde perdería poder.
Sin embargo, esto no es así, ya que el alcalde mantendría su función
más importante, que es la de liderar y representar al gobierno
municipal en la interlocución con todos los actores involucrados, así
como a establecer las prioridades a seguir.
3) El débil sustento jurídico que en su momento se le dio a la figura del
administrador municipal. Existen varias opciones para introducir la
figura del administrador urbano o municipal dentro de la estructura
actual de los municipios mexicanos. Esto puede hacerse desde
los reglamentos de la administración pública de los ayuntamientos
(como ocurrió en Tijuana), donde no se requiere la aprobación de los
congresos estatales, hasta plasmar el cargo en los cuerpos legislativos
de mayor jerarquía, como son las leyes orgánicas de la administración
pública de las entidades o incluso en las constituciones locales (como
en algún momento se planteó tanto en Nuevo León como en Puebla).
Sin embargo, existe un trade-off muy fuerte entre la facilidad política
para incorporar la figura (como sería si únicamente se sustentara en
88 EL MUNICIPIO UNA INSTITUCIÓN DISEÑADA PARA EL FRACASO
la legislación municipal), y la solidez y estabilidad de dicha figura
(como sería si se estableciera en la Constitución o leyes estatales).
El caso de Tijuana hizo patente la fragilidad del cargo, pues al haber
sido incluido únicamente en la legislación municipal, fue introducido
y eliminado de una administración a otra según la voluntad o el
capricho del alcalde en turno.
Asimismo, la mayoría de las propuestas en México han contemplado
dotar al administrador urbano solamente de la facultad de coordinar
a los funcionarios de primer nivel de los diferentes sectores, pero
no de nombrarlos y removerlos. Esto debilita seriamente a la
figura ya que para poder coordinar las funciones municipales de
manera efectiva, lo óptimo es que tenga un rango superior a los
Secretarios o Direcciones municipales. Además, el nombramiento
del administrador urbano ha sido determinado por el presidente
municipal en turno, en lugar de un Consejo de la ciudad con
participación ciudadana, que sería lo ideal para acercar a esta
figura a la ciudadanía. Otro elemento ausente en las propuestas,
con excepción de la más reciente de Baja California, 14 es que la
determinación de la duración en el cargo del administrador no
excede los periodos de gobierno y su nombramiento y/o revocación
coincide con los calendarios políticos.
Es claro que una estructura institucional, por muy exitosa que sea en
ciertos países del mundo, no puede adoptarse sin tener en cuenta las
características locales. La implementación del modelo del administrador
urbano en México requiere de ciertos elementos jurídicos que blinden
la figura de los cambios de gobierno, al mismo tiempo que permitan
crear esta figura para toda la ciudad, y no sólo para un municipio. Una
manera de lograr esto es establecer la figura del administrador urbano no
solamente en la legislación municipal, sino en la estatal e idealmente en
la Constitución a nivel federal.
IMCO propone que en caso de encontrar una alta resistencia política a la
introducción de un administrador urbano a nivel metropolitano, en una
primera etapa se implemente la figura del administrador a nivel municipal.
En una segunda etapa, se puede desarrollar un arreglo institucional
en la cual el administrador municipal se fusione con sus homólogos
de municipios conurbados bajo la coordinación del administrador
metropolitano, de manera que éste coordine los distintos sectores que
deberían operar a nivel metropolitano, como son los servicios de agua
potable y alcantarillado, alumbrado público, sistema de transporte,
seguridad y manejo de residuos.