El municipio: una institución diseñada para el fracaso

Al crecer las ciudades de manera horizontal, los costos que los
municipios y/o los organismos operadores enfrentan para llevar el servicio
a los nuevos hogares que se ubican en la periferia se incrementan de
manera significativa. Esto pone en riesgo tanto la cobertura como la
calidad del servicio, por el mayor costo de operación y mantenimiento
a la infraestructura. Una manera de reducir los incentivos de irse a vivir
a la periferia y fomentar el crecimiento compacto (es decir, con mayor
densidad) sería incorporar los costos adicionales en las tarifas del servicio
en función de la distancia que se esté del centro de la red.
El problema de la contaminación y la falta de
saneamiento
A los retos anteriores se suman los altos niveles de contaminación de
cuencas y acuíferos debido al uso de sustancias toxicas en la industria
y el campo. De acuerdo con CONAGUA, Piedras Negras y el área de La
Laguna en Coahuila, así como Cuernavaca y Chilpancingo, son los centros
urbanos más fuertemente contaminados por residuos sólidos. Mientras
en Coahuila y Guerrero probablemente se debe a residuos mineros, en el
caso de La Laguna se debe a contaminantes industriales. Sin embargo,
el Índice de Calidad del Agua publicado por CONAGUA no cuenta con
información más específica que permita alertar a la población sobre la
presencia de tóxicos como el arsénico o el cromo hexavalente en el agua. 8
Al no tener un manejo integral de las cuencas, el agua que llega a la mayoría
de las ciudades mexicanas puede tener algún grado de contaminación.
Esto muchas veces requiere de un tratamiento para alcanzar un grado
aceptable de potabilización, lo que incrementa los costos. Un estudio
reciente estima un costo de tratamiento de potabilización de un peso
por metro cúbico, más una inversión inicial de 134 millones de pesos
por cada metro cúbico por segundo de capacidad. 9 Es decir, el costo
de tratar el agua puede incluso llegar a ser mayor al costo de transporte.
Muchas veces el tratamiento que recibe es insuficiente para hacerla segura
para el consumo humano, lo que genera costos adicionales para los hogares
(ej. compra de garrafones) y graves problemas de salud (ej. enfermedades
gastrointestinales). De acuerdo con CONAGUA, la zona centro del país es la
de mayor presencia de contaminación por materia orgánica, e incluso en la
región del Valle de México y Sistema Cutzamala la mitad de las estaciones
de monitoreo presentan altos niveles de contaminación. 10
Las ciudades mexicanas tampoco han invertido lo suficiente en el
tratamiento de sus aguas residuales. Del volumen total de aguas
residuales que se capta en el sistema de alcantarillado en los 50
organismos operadores considerados en el estudio del CCA, únicamente
el 53% 11 recibe algún tipo de tratamiento. El rezago es mayor a nivel
nacional, en donde la cifra oficial de tratamiento es de 44.8%del total
142 EL MUNICIPIO UNA INSTITUCIÓN DISEÑADA PARA EL FRACASO
recolectado en los sistemas formales de alcantarillado municipal (a más
de 15 puntos porcentuales de la meta para el sexenio, que es de 60%). 12
El porcentaje de aguas residuales tratadas en las grandes ciudades del
país varía del 100% en ciudades como León y Monterrey, al 1% en la
zona metropolitana de Guadalajara.
Algunas ciudades han buscado dar solución a este problema:
Aguascalientes, Tijuana, Colima, Comitán, Tapachula, Guanajuato y
Chilpancingo concluyeron la construcción de las plantas de tratamiento
de aguas residuales más importantes del último año. 13 Grandes ciudades
como Guadalajara y el Valle de México se encuentran en proceso de
construcción de sus tan necesitadas plantas de tratamiento, conocidas
como Agua Prieta y Atotonilco, respectivamente. Varias de estas nuevas
plantas dan o darán servicio a más de un municipio e incluso a toda una
zona metropolitana, generando un ahorro considerable en los costos. Esto
se ha logrado gracias a arreglos intermunicipales en donde se establece
desde el mecanismo de financiamiento hasta la operación de la planta,
dando como resultado un modelo más eficiente de inversión y operación
de un servicio público que bien podría extenderse al resto del sistema de
agua. Además, esta coordinación les ha permitido tener un acceso más
eficiente a fuentes de financiamiento estatal y federal.
El reto para las finanzas públicas
Los municipios enfrentan un reto adicional a la complejidad técnica y a
los altos costos para poder prestar el servicio de manera autosustentable
en términos financieros: el cobro del agua. Según el estudio del CCA, las
50 ciudades más importantes de México tienen una eficiencia comercial
(es decir, el volumen de agua pagado sobre el volumen facturado) del
73%, lo que significa que un 27% del agua no se paga. Además, tampoco
tienen la última palabra para definir el nivel de las tarifas, ya que esto
recae en los congresos estatales y por tanto su definición suele estar
influenciada por decisiones políticas.
Como resultado, más de la mitad de los organismos operadores urbanos
no recuperan sus costos operativos a través del cobro del servicio.
Esto implica que el municipio destina una buena parte de sus ingresos
para mantener a dichos organismos a través de subsidios implícitos.
Los organismos tampoco tienen capacidad propia para ampliar la
infraestructura de distribución ni para invertir en el saneamiento, por lo
que dependen de subsidios federales y estatales.
Por ejemplo, en el Distrito Federal el subsidio al Sistema de Aguas de
la Ciudad de México es de casi 10 mil millones de pesos anuales, lo
que representa el 7% del presupuesto total dela entidad para 2012. Esto
implica un gasto por habitante de $1,113. 14