Políticas <strong>para</strong> <strong>la</strong> Agricultura Familiar <strong>en</strong> América Latina y <strong>el</strong> Caribede haber validado sus resultados. Por <strong>el</strong> contrario, proyectos piloto que típicam<strong>en</strong>te no son los favoritosd<strong>el</strong> régim<strong>en</strong>, pued<strong>en</strong> desarrol<strong>la</strong>r sus mecanismos de focalización con tiempo, lo que se refleja al final <strong>en</strong>niv<strong>el</strong>es de mayor calidad.Aunque los programas ti<strong>en</strong><strong>en</strong> múltiples objetivos, aquí se considera un indicador de cobertura y defocalización que certifique que tan bi<strong>en</strong>, cada uno de los programas, id<strong>en</strong>tifica y llega a productores deAF que son considerados pobres, a partir de una línea de pobreza monetaria o de necesidades básicasinsatisfechas. De hecho, muchos de estos programas no son considerados como programas anti-pobrezapor los gobiernos que los vi<strong>en</strong><strong>en</strong> ejecutando. Por ejemplo PROCAMPO de México, es un programa decomp<strong>en</strong>saciones y no un programa pro-pobre, algo simi<strong>la</strong>r ocurre con FINAGRO de Colombia.Uno de los programas de apoyo al sector de AF que mayor interés ha g<strong>en</strong>erado es PROCAMPO. Lamagnitud de PROCAMPO es evid<strong>en</strong>te (cubre cerca de 3 millones de productores, lo que repres<strong>en</strong>tacerca d<strong>el</strong> 90% de <strong>la</strong> tierra cultivable <strong>en</strong> México). Este programa ti<strong>en</strong>e <strong>el</strong> mérito de haber mejorado losingresos de los agricultores m<strong>en</strong>os integrados <strong>en</strong> <strong>el</strong> mercado. Según Sadoulet et. al. (2001), <strong>el</strong> sectorejidal <strong>en</strong> México que repres<strong>en</strong>ta dos tercios de <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción rural y más de <strong>la</strong> mitad de <strong>la</strong> tierra agríco<strong>la</strong>,ha t<strong>en</strong>ido acceso a PROCAMPO y <strong>el</strong> efecto marginal de dichas transfer<strong>en</strong>cias sobre <strong>la</strong> variación d<strong>el</strong>ingreso total de los hogares, ha sido significativo; a un peso adicional recibido, habría g<strong>en</strong>erado unincrem<strong>en</strong>to <strong>en</strong> los ingresos de 1.5 a 2.6 pesos.De acuerdo a <strong>la</strong> evaluación hecha por <strong>el</strong> Banco Mundial (Wodon y V<strong>el</strong>ez, 2001), PROCAMPO<strong>el</strong>evó <strong>el</strong> ingreso de <strong>la</strong> <strong>agricultura</strong> ejidataria <strong>en</strong> 8% y casi 40% <strong>en</strong> <strong>el</strong> decil más pobre. Sin embargo,aunque <strong>el</strong> peso de <strong>la</strong> transfer<strong>en</strong>cia fue mayor <strong>en</strong>tre los agricultores más pobres mostrando un perfilprogresivo, <strong>la</strong> regresividad de <strong>la</strong> transfer<strong>en</strong>cia se hace evid<strong>en</strong>te cuando se reconoce que <strong>el</strong> grueso de<strong>el</strong><strong>la</strong>s es capturado por los productores que pose<strong>en</strong> mayores ext<strong>en</strong>siones. Así, los agricultores con m<strong>en</strong>osde 5 hectáreas sólo recibieron <strong>el</strong> 10% de lo transferido por PROCAMPO. Aunque bu<strong>en</strong>a parte de losb<strong>en</strong>eficiarios de PROCAMPO son pobres, <strong>el</strong> hecho de que algunos de los b<strong>en</strong>eficiarios más ricoscaptur<strong>en</strong> una parte importante de <strong>la</strong>s transfer<strong>en</strong>cias reduce dramáticam<strong>en</strong>te <strong>el</strong> efecto redistributivo d<strong>el</strong>Programa. En esta línea de inequidad de acceso, según Yúnez (2006), 30% de los montos ejecutados porPROCAMPO se conc<strong>en</strong>traron <strong>en</strong> ap<strong>en</strong>as 3% de los b<strong>en</strong>eficiarios.Exist<strong>en</strong> programas que han privilegiado <strong>la</strong> focalización geográfica fr<strong>en</strong>te a <strong>la</strong> focalizaciónindividual. Tal es <strong>el</strong> caso de PRONAF, que explícitam<strong>en</strong>te ha buscado localizarse <strong>en</strong> los espacios ruralesdonde predomina <strong>la</strong> AF. Sin embargo, es interesante observar que proyectos que han combinadofocalización geográfica y focalización individual, su<strong>el</strong><strong>en</strong> t<strong>en</strong>er m<strong>en</strong>or cobertura pero mejorfocalización 35 .Tanto <strong>en</strong> <strong>la</strong>s <strong>en</strong>trevistas con funcionarios de distintos programas como <strong>en</strong> talleres donde estos handiscutido sobre <strong>la</strong> temática (Aya<strong>la</strong>, 2003), <strong>el</strong> tema de cómo evitar <strong>la</strong> politización de los programasaparece reiteradam<strong>en</strong>te. En <strong>el</strong> caso de programas de cobertura nacional, <strong>la</strong> focalización exige un diseñoinstitucional que define c<strong>la</strong>ram<strong>en</strong>te los roles de <strong>la</strong>s instituciones locales y nacionales. Típicam<strong>en</strong>te, losgobiernos locales y <strong>la</strong>s comunidades de base, exig<strong>en</strong> un rol <strong>en</strong> <strong>la</strong> asignación de <strong>la</strong>s transfer<strong>en</strong>cias, lo quepuede repercutir <strong>en</strong> sesgos no deseados y reducción de transpar<strong>en</strong>cia <strong>en</strong> los mecanismos de asignación yfocalización. Mecanismos int<strong>en</strong>sos de monitoreo y control a niv<strong>el</strong> local como los que están vig<strong>en</strong>tes <strong>en</strong><strong>el</strong> programa de transfer<strong>en</strong>cias condicionales de Chile son un ejemplo a seguir, pues han logrado asegurarestándares altos de transpar<strong>en</strong>cia (Castañeda y Linder, 2005).En cuanto a <strong>la</strong> inequidad <strong>en</strong> <strong>el</strong> alcance de los recursos, es c<strong>la</strong>ro que los programas crediticios no hanlogrado <strong>en</strong>focarse sobre los m<strong>en</strong>os favorecidos (por ejemplo los pequeños productores). En <strong>el</strong> caso deFINAGRO, se ti<strong>en</strong>e una alta conc<strong>en</strong>tración de recursos sobre los productores medianos y grandes, y <strong>la</strong>cartera de pequeños agricultores ap<strong>en</strong>as repres<strong>en</strong>ta 17% de los montos prestados.35 El mecanismo de auto-s<strong>el</strong>ección aparece como especialm<strong>en</strong>te importante <strong>en</strong> los proyectos de infraestructura y de alivio temporal.112
Políticas <strong>para</strong> <strong>la</strong> Agricultura Familiar <strong>en</strong> América Latina y <strong>el</strong> Caribe4.2 Costo – Efectividad de <strong>la</strong>s Interv<strong>en</strong>cionesTal como lo reconoce Kjöllerström (2004), hay <strong>en</strong>ormes dificultades <strong>en</strong> <strong>la</strong> evaluación de <strong>la</strong> efectividadd<strong>el</strong> gasto público. Esto se debe tanto a <strong>la</strong> multiplicidad de objetivos que están <strong>en</strong> <strong>la</strong> base de <strong>la</strong>sinterv<strong>en</strong>ciones, como <strong>la</strong> precariedad de <strong>la</strong> información exist<strong>en</strong>te, que impide fechar adecuadam<strong>en</strong>te <strong>la</strong>sinterv<strong>en</strong>ciones y los pot<strong>en</strong>ciales impactos de <strong>la</strong>s mismas. Los programas ligados a <strong>la</strong> interv<strong>en</strong>ción <strong>en</strong> losmercados de productos agríco<strong>la</strong>s continúan si<strong>en</strong>do r<strong>el</strong>evantes. Programas de adquisición de productosbásicos <strong>en</strong> México y Brasil; programas de crédito subsidiado al manejo de inv<strong>en</strong>tarios <strong>en</strong> Brasil,programas que cubr<strong>en</strong> <strong>el</strong> difer<strong>en</strong>cial <strong>en</strong>tre los precios de mercado y precios mínimos; programas deapoyo a <strong>la</strong> comercialización <strong>en</strong> México; o los fondos de estabilización de precios <strong>en</strong> Colombia, sonalgunos ejemplos de programas cuya función explícita es evitar que <strong>el</strong> precio de determinados cultivosse reduzca.Una segunda dim<strong>en</strong>sión por <strong>la</strong> que los distintos programas deberían ser evaluados, es su costoefectividad.Como se sabe es muy difícil estimar indicadores com<strong>para</strong>bles de costo-efectividad. Y esteproyecto no ha sido <strong>la</strong> excepción. A pesar de <strong>el</strong>lo, usando <strong>la</strong> información obt<strong>en</strong>ida por los consultores einformación secundaria complem<strong>en</strong>taria, se han construido indicadores de costo-efectividad <strong>para</strong> unsub-grupo de los proyectos analizados.Los costos de administración de estos programas, incluy<strong>en</strong> tanto los costos de focalización ytransfer<strong>en</strong>cia como los costos de monitoreo, verificación y control. Finalm<strong>en</strong>te, los costos de gestióndeb<strong>en</strong> incluir los costos de evaluación.Los Cuadros 6 y 7 muestran los indicadores de costo-efectividad 36 de los programas <strong>para</strong> los que seha podido hacer <strong>el</strong> cálculo. En <strong>el</strong> caso d<strong>el</strong> Cuadro 6, se pres<strong>en</strong>ta este indicador contrastándolo con losniv<strong>el</strong>es de focalización alcanzados. Por su parte <strong>el</strong> Cuadro 7, com<strong>para</strong> <strong>el</strong> costo–efectividad con losniv<strong>el</strong>es de cobertura. En ambos casos, <strong>la</strong> dim<strong>en</strong>sión de <strong>la</strong>s esferas dep<strong>en</strong>de de <strong>la</strong> esca<strong>la</strong> (re<strong>la</strong>tiva) d<strong>el</strong>proyecto.36 Es decir, cuanto cuesta transferir una unidad monetaria al b<strong>en</strong>eficiario final.113
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