O repasse do dinheiro público a organizações não-governamentais

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ONGsConvênios com entidades daSociedade Civil: entre a leie os atos administrativos(Decretos, INs e Portarias)Paulo Haus MartinsAdvogadoMu i t o s e f a l a h o j e d orelacionamento entreEstado e Sociedade CivilOrganizada. As manchetes da imprensadominante construíram certo ‘clima’que dá aos cidadãos a convicção deque vivemos sob completa desordeme falta de lei. Falar em ONGs hoje équase como falar em criminosos e issopor conta de alguns poucos casos dedenúncias de desvios, já assumidoscomo verdadeiros.Dentre as confusões clássicas estáa imprecisão quanto à delimitação doobjeto de estudo. Afinal de contas,as tais ‘ONGs’ confundem-se com asorganizações meramente religiosaspara as quais há denúncias de queos governos Garotinho e Rosinhateriam passado fortunas, por exemplo?Seriam ONGs as Fundações de apoioàs universidades? A CPI das ONGs, atítulo instrutivo, deixou de falar sobreIntroduçãoONGs desde seus primeiros momentos,e, após anunciar escândalos (quenão se sabe precisar exatamentequais seriam) dedicou-se a investigartransferências financeira às fundaçõesuniversitárias. Há até proposiçõesinternas de alteração de nome de CPIdas ONGs para CPI das Fundaçõesde Apoio (Universitário). Comoresultado resta saber se precisamosrealmente de mais lei, mais normas,mais controle, mais restrições, para darconta dessa presunção de ‘homicídiosem cadáver’.As dificuldades que hoje estamosvivendo são, inclusive, um contrasensoprático. Historicamente a idéia deEstado congrega não somente o aparatoformal do poder público, mas, também,a Sociedade Civil Organizada. Essaidéia de Estado é coerente com ascircunstâncias atuais do modelo estatale das políticas sociais. No Rio deJaneiro, por exemplo, de 58 (cinqüentae oito) abrigos para população adultaem ‘situação’ de rua apenas 3 (três)são municipais, sendo que o restanteé da rede filantrópica espontâneada Sociedade Civil. Dizer que essesserviços, eminentemente públicos,sejam privados, é um contrasenso. Pioré imaginar que nessas circunstâncias oaparato formal do Estado possa cumprirsua missão constitucional sozinho,sem a parceria com as iniciativas daSociedade Civil.Ou seja, até por motivos práticos écrescentemente necessária a parceriaentre o poder público e as iniciativasda Sociedade Civil, mas não somentepor esses motivos.Para os advogados e organizaçõesda Sociedade Civil há claro retrocessoem matéria normativa. Os Tribunaisde Contas espalhados pelo país ecada servidor público, mesmo sem12 setembro 2008 - n. 39 Revista TCMRJ
competência de formulação legal,estabelece por motu propio controles amais para a dita ‘falta de controle’, paraa suposta ‘falta de lei para as ONGs’,e, como resultado, o relacionamentoentre as entidades não governamentaise o Estado torna-se cada vez maisdifícil.Contudo, é preciso ter claroque, ao contrário do que se possaimaginar, esse relacionamento temmuito de normativo e tende a crescer,muito. Para tanto, é necessário queo executor da lei e o controladorconheçam a lei que temos, com elase satisfaçam e nela encontrem seulimite, que não tentem alterá-la porincompreensão de sua dimensão.Essa incompreensão, contudo, marcaa história dos convênios e termosde parceria em nosso país. É ahistória de leis que são reescritase desconsideradas por InstruçõesNormativas, Pareceres, PortariasMinisteriais e Interministeriais,normas que precisam ser, portanto,profundamente questionadas.Da nova Constituição Federal e o papel reservado à Sociedade Civil OrganizadaComo defende Bobbio e atese majoritária da doutrinainternacional, o direito é hojecompreendido como um sistema. Este,na era dos direitos cidadãos, do Estadodemocrático de direito, deve elegerprincípios aos quais toda norma, paraser válida, deve se submeter.Em primeiro lugar, é necessáriocompreender que o escopo totaldo direito de um país se faz porvárias normas, criadas em temposdistintos e, via de conseqüência, comintenções distintas. Assim é o geralda legislação ordinária brasileira,constituída em tempo e com ‘alma’distinta da Constituição Federal de1988. Acrescente-se a isso a formaçãosecular do funcionalismo público,especialmente marcada pela históriaautoritária em nosso país e dissoveremos claramente que resulta umproblema sistêmico.E m s e u p r i m e i r o a r t i g o aConstituição de 1988 estabelece suadistinção essencial para a Constituiçãoanterior, como se pode ver abaixo:CF 1967Art 1º - O Brasil é uma República Federativa,constituída sob o regime representativo, pela uniãoindissolúvel dos Estados, do Distrito Federal e dosTerritórios.§ 1º - Todo poder emana do povo e em seu nomeé exercido.CF 1988Art. 1º - A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúveldos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em EstadoDemocrático de Direito e tem como fundamentos:(...)Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce pormeio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos destaConstituição.Os destaques que fizemos acimasão realmente expressivos. Em1988 adotávamos a tese do EstadoDemocrático de Direito e o exercício dopoder saía da esfera da estrutura formaldo Estado, adentrando em outrasesferas. Da participação direta do povono exercício do poder a Constituiçãodeveria determinar outros métodos,além do eleitoral.É nesse diapasão que a ConstituiçãoFederal de 1988 determinou uma sériede novos princípios. Alguns extratosda Constituição Federal demonstramclaramente a vinculação do exercício dopoder pelo povo por via das entidadesda Sociedade Civil, como, por exemplo,os citados nos artigos 58, 60, 79, 82,194, 199, 204, 205, 227 §1º, entreoutros.Pela letra da nova CF as iniciativasda Sociedade Civil Organizada quese relacionam com os fundamentos(ref. art. 1º CF 1988), objetivos (ref.art. 3º CF 1988) e princípios (ref. art.4º CF 1988) republicanos, além dosdireitos e garantias fundamentais (ref.art. 5º e seguintes CF 1988), tiveramreconhecidas, formalmente, seu caráterpúblico, em clara referência de que aConstituição Federal descreveu umanova feição da esfera pública, nãomais como uma prerrogativa exclusivado aparato formal do Estado. Essatese, hoje majoritária na doutrinainternacional, tem como um deseus grandes defensores Habermas,especialmente na obra ‘MudançaEstrutural na Esfera Pública’, publicadaoriginalmente em 1962, por via daqual defende que a esfera públicaseria distinta e muito mais amplaque o próprio Estado e que estariaredesenhando na sociedade ocidentaldo pós-guerra uma nova e mais radicaldimensão da democracia.A democracia deixou de ser osimples exercício da vontade damaioria, mesmo porque historicamenteconflitam com esse conceito várioscasos, como, por exemplo, a ascensãodo nazismo ao poder pelo voto. Regimeseleitorais não são necessariamentedemocráticos. A democracia secircunscreve hoje, principalmente,no respeito aos diversos matizes quecompõem a sociedade a garantia daexpressão das minorias. Daí porquea simples dinâmica eleitoral não écapaz de conter o conceito de Estadodemocrático, necessitando para tantodo Estado de direito.Nessa nova configuração mundialse insere a Constituição Federal Cidadã,de 1988. De sua lógica de direito os‘conselhos’, anteriormente com funçõesmeramente consultivas, passaram a seconstituir em Conselhos de PolíticasPúblicas, com caráter normativo,Revista TCMRJ n. 39 - setembro 200813
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