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Krankenversicherung und Pflegeversicherung: Pauschalprämien statt einkommensabhängiger Beiträge
feindlichen Effekten auf den Einsatz der Produktionsfaktoren
Arbeit und Kapital (JG 2003 Ziffern 315 ff.).
496. Durch einen einkommensunabhängigen Krankenversicherungsbeitrag
werden die Gesundheitskosten für
den Einzelnen transparenter. Dies kann zu einem kostenbewussteren
Verhalten der Versicherten führen und für
die Krankenkassen zu einem stärkeren Wettbewerb. In
einkommensabhängigen Systemen sind besonders für
die sonst regelmäßig preisbewussten Niedrigeinkommensbezieher
die eigentlichen Kosten des Gesundheitssystems
am wenigsten transparent, was einer nachfrageinduzierten
Ausgabenausweitung Vorschub leisten kann.
Für die Krankenversicherung hätte eine vom Einkommen
der Versicherten unabhängige Beitragsbemessung
zudem den wichtigen Vorteil, dass die Abhängigkeit der
Einnahmen von der konjunkturellen Entwicklung und
der Beschäftigungssituation weitgehend beseitigt würde.
Das gegenwärtige Problem der Wachstumsschwäche der
Beitragsbasis (Ziffern 342 ff.) gäbe es in einem Pauschalbeitragssystem
nicht.
497. Das derzeitige lohn- und rentenzentrierte Finanzierungssystem
der Gesetzlichen Krankenversicherung
enthält zahlreiche wenig transparente Umverteilungselemente.
Neben der sozialversicherungstypischen
Umverteilung von den „guten“ zu den „schlechten“ Gesundheitsrisiken
kommt es durch die lohn- und renteneinkommensorientierte
Beitragsbemessung zu einer Umverteilung
von Beziehern hoher Lohn- beziehungsweise
Renteneinkommen zu Beziehern niedriger Einkommen.
Durch die beitragsfreie Mitversicherung von nicht erwerbstätigen
Ehegatten wird von Alleinstehenden und
Doppelverdienerehepaaren zu den Alleinverdienerehepaaren
umverteilt, und dies unabhängig vom Einkommen
der Alleinverdienerehepaare. Außerdem kommt es
durch die beitragsfreie Mitversicherung von Kindern
– ebenfalls einkommensunabhängig – zu einer Umverteilung
von den Kinderlosen zu Versicherten mit Kindern.
Schließlich existiert eine Umverteilung von den
Jungen zu den Alten, da die Pro-Kopf-Ausgaben im
Durchschnitt mit dem Alter der Versicherten steigen, die
Beiträge je Rentner nach Maßgabe der verbeitragten
Renteneinkommen aber im Durchschnitt geringer ausfallen.
In einem Pauschalbeitragssystem wird die Einkommensumverteilung
grundsätzlich aus dem Krankenversicherungssystem
eliminiert; das Versicherungsziel wird
vom Umverteilungsziel separiert. Will man die Umverteilungskomponente
erhalten, um eine Überbelastung
Einzelner zu verhindern, ist die Organisation eines versicherungsexternen
sozialen Ausgleichs für Bezieher geringerer
Einkommen erforderlich. Diese personelle Einkommensumverteilung
sollte vorrangig in das Steuer-
Transfer-System übertragen werden. Auf diese Weise
kann die Umverteilung transparenter und zielgenauer
durchgeführt werden. Denn im Steuer-Transfer-System
kann sowohl dem Leistungsfähigkeitsprinzip als auch
dem Solidarprinzip besser entsprochen werden als in einer
Krankenversicherung, die nur auf Lohn- und Renteneinkommen
abzielt oder durch eine Beitragsbemessungsgrenze
gekennzeichnet ist.
498. Zu berücksichtigen ist, dass der soziale Ausgleich
selbst und seine Finanzierung verzerrende Wirkungen
hervorrufen, die den grundsätzlichen allokativen Vorteilen
einer Pauschalbeitragsfinanzierung teilweise zuwiderlaufen.
Denn der Status quo und ein umlagefinanziertes
System mit einheitlichen Pauschalbeiträgen
unterscheiden sich hinsichtlich der allokativen Wirkungen
wenig, wenn der soziale Ausgleich im gleichen Umfang
vom selben Personenkreis durch die Erhebung
einer proportionalen Lohnsteuer (bis zu einem Höchstbetrag)
aufgebracht würde. Signifikant unterschiedliche
allokative und distributive Ergebnisse können nur erzielt
werden, wenn etwa das Umverteilungsvolumen insgesamt
reduziert würde (zum Beispiel, indem Mitnahmeeffekte
durch die beitragsfreie Mitversicherung von nicht
erwerbstätigen Ehegatten eliminiert würden), der zur Finanzierung
des sozialen Ausgleichs herangezogene Personenkreis
erweitert wird oder indem die Finanzierung
nicht über eine proportionale, sondern über eine progressive,
alle Einkunftsarten belastende Steuer erfolgt und
auch eine Bemessungsgrenze nicht existiert.
Ginge man vom derzeitigen Status quo der Gesetzlichen
Krankenversicherung über zu einem Pauschalbeitragssystem
ohne Gewährung eines sozialen Ausgleichs, würden
die Grenzbelastungen des Faktors Arbeit (aus Einkommensteuer
und Sozialversicherungsbeiträgen) in
erheblichem Ausmaß sinken, was ausgeprägte positive
Anreizwirkungen impliziert (Schaubild 123, Seite 392).
Die Grenzbelastung misst dabei den Anteil einer marginalen
Erhöhung des Arbeitsentgelts (Bruttolohn plus Arbeitgeberbeiträge),
der für die Zahlung von Steuern und
Sozialversicherungsbeiträgen verwendet werden muss.
Betrachtet man im Vergleich dazu die Grenzbelastungen
eines Pauschalbeitragssystems, in dem ein Zuschuss gewährt
wird, wenn der Pauschalbeitrag einen bestimmten
Prozentsatz des Einkommens (Eigenanteilssatz) überschreitet
und lässt die Gegenfinanzierung des sozialen
Ausgleichs zunächst unberücksichtigt, zeigt sich, dass
nur durch das Zuschusssystem die Grenzbelastungen bis
zur Bezuschussungsgrenze steigen. Denn erhöht sich das
Arbeitsentgelt für einen Zuschussberechtigten um einen
Euro, reduziert sich sein Zuschuss nach Maßgabe des
Eigenanteilssatzes. Der Eigenanteilssatz wirkt in Bezug
auf die Grenzbelastungen ähnlich wie ein einkommensabhängiger
Krankenversicherungsbeitragssatz. Jenseits
des Zuschussbereichs, also bei den mittleren und höheren
Einkommen entsprechen die Grenzbelastungen des
Pauschalbeitragssystems ohne Berücksichtigung der
Gegenfinanzierung den Grenzbelastungen des „reinen“
Pauschalbeitragssystems ohne sozialen Ausgleich. Berücksichtigt
man nun die Gegenfinanzierung des Zuschussvolumens,
hier beispielhaft durch eine Kombination
aus Versteuerung des als Bruttolohn ausgezahlten
Arbeitgeberbeitrags und eine Parallelverschiebung des
Einkommensteuertarifs – gleichbedeutend mit einer zusätzlichen
proportionalen Einkommensteuer ab dem
Grundfreibetrag – (Ziffer 523), fallen die Verringerung
der Grenzbelastungen und damit auch die allokativen
Vorteile geringer aus als im „reinen“ Pauschalbeitragssystem
ohne sozialen Ausgleich. Im Zuschussbereich,
also bei den Niedrigeinkommensbeziehern, steigen die
Grenzbelastungen im Vergleich zum Status quo an
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