erfolge im ausland - Institute for Advanced Studies

Finanzpolitik: Unverändert dringender Handlungsbedarf
seiner Gemeinden entspricht. Die Ausgleichsmesszahl
entspricht jenen Steuereinnahmen, die das Land (einschließlich
seiner Gemeinden) hätte, wenn seine Finanzkraft
bezogen auf die Einwohnerzahl dem Bundesdurchschnitt
entspräche. Ob das Land ausgleichsverpflichtet
oder ausgleichsberechtigt ist, richtet sich sodann nach
der Differenz von Finanzkraftmesszahl und Ausgleichsmesszahl.
800. Gegen dieses Regelwerk lassen sich die folgenden
Bedenken anführen. Erstens kann man nicht ausschließen,
dass die Abhängigkeit der Ausgleichszahlungen
von den Steuereinnahmen wegen der niedrigen Verbleibsbeträge
negative Anreizwirkungen bei der Steuererhebung
hat (JG 2001 Ziffer 368). Zweitens erschwert
die Orientierung an den Steuereinnahmen die Einführung
regional differenzierter Steuern, deren Aufkommen
normiert werden müsste, und steht einem Steuerfindungsrecht
der Länder entgegen, weil hierbei keine normierten
Aufkommen ermittelt werden könnten. Drittens
haftet den Steuereinnahmen als einem Indikator finanzieller
Leistungsfähigkeit etwas Willkürliches an, weil
die Grenze zwischen Steuern einerseits und Gebühren,
Beiträgen oder privatwirtschaftlichen Erträgen andererseits
fließend ist. Ein gutes Beispiel hierfür bildet die in
Niedersachsen erhobene Förderabgabe, die von den ölund
gasfördernden Unternehmen Niedersachsens erhoben
wird. Ursprünglich wurde die Förderabgabe als
nichtsteuerliche, gebührenähnliche Einnahme angesehen,
die nicht finanzausgleichsrelevant war. Später stufte
der Bundesgesetzgeber die Förderabgabe als Steuer ein,
wodurch sie nunmehr bei der Bestimmung der Finanzkraftmesszahl
Niedersachsens berücksichtigt wird.
Würde Niedersachsen, statt eine Förderabgabe zu erheben,
die betreffenden Grundstücke in eigenem Besitz
halten, sie privatwirtschaftlich an die Förderunternehmen
verpachten und dafür einen Pachtzins erzielen, wäre
eine geringere niedersächsische Finanzkraft das Ergebnis,
ohne dass sich an der tatsächlichen Leistungsfähigkeit
des Landes etwas geändert hätte.
Zumindest den beiden ersten Einwänden könnte auch
mit einer grundlegenden Änderung des finanzkraftbezogenen
Finanzausgleichs Rechnung getragen werden. Die
hohen Grenzbelastungen ließen sich durch den Übergang
zu einem linearen Ausgleichstarif bei gleichzeitiger
Senkung der Ausgleichsintensität reduzieren. Bei regionaler
Differenzierung der Steuersätze müssten diese
in normierter Form in den Finanzausgleich eingehen.
801. Vorstellbar ist aber auch eine weiter gehende,
konzeptionelle Neuorientierung des Finanzausgleichssystems,
indem sich der Finanzausgleich nicht länger an
der Steuerkraft je Einwohner orientiert, sondern am
Bruttoinlandsprodukt je Einwohner. Dies wäre mit folgenden
Vorteilen verbunden. Erstens wären negative
Anreizeffekte bei der Steuererhebung nicht länger zu befürchten;
vielmehr bestünde für jedes Land ein Anreiz,
seine Steuerquellen bei gegebenem Inlandsprodukt auszuschöpfen,
ohne dass die Ausgleichsverpflichtung steigen
oder die Ausgleichsberechtigung sinken würde.
Zweitens könnten Steuersätze und bei Steuern auf immobile
Besteuerungsgegenstände auch deren Steuerbemessungsgrundlagen
regional differenziert und außerdem
den Ländern ein Steuerfindungsrecht gegeben
werden. Drittens spielt die Unterscheidung zwischen
Steuereinnahmen und anderen Einnahmen keine Rolle
mehr.
802. Ein am Bruttoinlandsprodukt orientierter Finanzausgleich
beruht auf der klassischen finanzwissenschaftlichen
Einsicht, dass Abgaben auf Zielgrößen keine Effizienzeinbußen
bewirken. Das Bruttoinlandsprodukt
eines Landes kann als Zielgröße einer Landesregierung
gelten, weil es positiv mit dem Wohlstand und der Beschäftigung
in diesem Land korreliert ist. Demgegenüber
sind die Steuereinnahmen des Landes nur bei einem
einnahmemaximierenden Leviathan die Zielgröße, nicht
aber in einem demokratischen Staat. Weil die Zahlungen
in den oder aus dem Finanzausgleich aus Sicht des Landes
steuerähnliche Abgaben darstellen, ist ihre Bemessung
nach dem Bruttoinlandsprodukt statt nach den
Steuereinnahmen anreizkompatibel.
Dazu müsste unter anderem Artikel 107 Absatz 2
Grundgesetz dahin gehend neu gefasst werden, dass
nicht die Finanzkraft, sondern die Wirtschaftskraft der
Länder durch einen Finanzausgleich angemessen auszugleichen
ist. Das Finanzausgleichsgesetz könnte drastisch
vereinfacht werden. Der Umsatzsteuervorwegausgleich
sollte in jedem Fall ersatzlos gestrichen werden.
Die Bestimmung von Ausgleichszuweisungen und Ausgleichsbeiträgen
könnte so erfolgen, dass ein bestimmter
Prozentsatz des überdurchschnittlichen Bruttoinlandsprodukts
eines Landes abgeschöpft wird. Mit demselben
Prozentsatz wird ein unterdurchschnittliches Bruttoinlandsprodukt
aufgefüllt.
Die Ausgleichsintensität bemisst sich nach dem Prozentsatz,
mit dem Teile des Bruttoinlandsprodukts abgeschöpft
oder aufgefüllt werden. Geht man exemplarisch
von 6 vH aus, bedeutet dies, bezogen auf die Finanzkraft
nach bisherigem Muster, eine 60-prozentige Abschöpfung
beziehungsweise Auffüllung, weil die Steuereinnahmen
der Länder durchschnittlich rund 10 vH des regionalen
Bruttoinlandsprodukts betragen.
Der Übergang von einem finanzkraftbezogenen zu einem
wirtschaftskraftbezogenen Finanzausgleichssystem
würde ein einfacheres und anreizfreundlicheres Finanzausgleichssystem
gewährleisten.
Nationaler Stabilitätspakt zur Begrenzung
von Verschuldungsanreizen
803. Die deutsche Finanzpolitik ist nicht nachhaltig.
Dies hat der Sachverständigenrat in seinem letzten Jahresgutachten
aufgezeigt (JG 2003 Ziffern 438 ff.). Mehr
noch: Seit dem Jahr 2002 verletzt Deutschland fortgesetzt
den von ihm vorgeschlagenen und durchgesetzten
Europäischen Stabilitäts- und Wachstumspakt. Diese
Verletzung des Stabilitäts- und Wachstumspakts wird in
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