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Krankenversicherung und Pflegeversicherung: Pauschalprämien statt einkommensabhängiger Beiträge
506. Gegen die Bildung eines kollektiven Kapitalstocks
spricht allerdings eine Reihe begründeter Einwände.
Aus ordnungspolitischer Sicht stellt sich das
Problem, dass damit eine staatliche Instanz einen maßgeblichen
Einfluss auf die Allokation am Kapitalmarkt
erhielte. Zudem könnten durch einen hohen Vermögensbestand
Begehrlichkeiten der Politik geweckt werden.
Die Gefahr einer Zweckentfremdung des Kapitalstocks
könnte selbst dann nicht völlig ausgeschlossen werden,
wenn seine Verwaltung einer unabhängigen Institution,
wie zum Beispiel der Deutschen Bundesbank, übertragen
würde. Auch könnten Beitragsüberschüsse zur Bildung
des Kapitalstocks und der Kapitalbestand selbst die
Politik dazu verleiten, bei der Leistungsgewährung großzügiger
zu sein. Zudem könnten in dem Ausmaß, wie
Überschüsse in der Gesetzlichen Krankenversicherung
erzielt werden, um den Kapitalstock zu bilden, Verschuldungsspielräume
für andere Fiski eröffnet werden. Würden
diese Verschuldungsspielräume ausgenutzt, wäre bezüglich
der intergenerativen Gleichbehandlung wenig
gewonnen. Denn mit Blick auf die nachfolgenden Generationen
ist eine explizite Staatsschuld einer impliziten
Verschuldung in der Sozialversicherung sehr ähnlich.
Eine implizite Staatsschuld kann allerdings auch durch
Maßnahmen im System beseitigt werden, eine explizite
Staatsschuld aber nur durch Rückzahlung, Inflation oder
Währungsreform. Bezahlt werden müssen die Schulden
immer, sei es durch die Versicherten, die zum Beispiel
Leistungskürzungen hinnehmen oder in Zukunft höhere
Beiträge zahlen müssen, sei es durch die Steuerzahler,
die durch höhere Steuern die explizite Staatsschuld bedienen
müssen.
Als konzeptionell wichtigeres Problem kommt hinzu: Es
muss für die Berechnung des erforderlichen Beitrags beziehungsweise
Beitragssatzes ein letztlich willkürlicher
Endzeitpunkt festgelegt werden, bis zu dem der Kapitalstock
aufgebraucht und bis zu dem der Beitragssatz beziehungsweise
der Pauschalbeitrag stabilisiert werden
soll. Nach diesem Endzeitpunkt würde der Beitrag beziehungsweise
der Beitragssatz sprunghaft auf das Niveau
ansteigen, das er ohne Kapitaldeckung erreicht
hätte. Ein Abschmelzen des Kapitalstocks lässt sich
dann rechtfertigen, wenn damit ein zeitlich befristetes
demographisches Problem überbrückt werden soll. Verzichtet
man auf einen Kapitalverzehr, bedeutet dies, dass
die intertemporalen Entlastungswirkungen nur eine
Folge der Zinserträge dieses Kapitalstocks sind, von deren
Genuss zudem die erste ansparende Generation ausgeschlossen
wäre. Generell führt die Ansparung eines
kollektiven Kapitalstocks zu einer Ungleichbehandlung
der Generationen: Die erste Generation leistet zwar Beiträge
zur Kapitalbildung, kommt aber nicht oder nur
kaum in den Genuss der damit einhergehenden Beitragsglättung
in der Zukunft; die auf den Endzeitpunkt folgenden
Generationen wären mit höheren
– ungeglätteten – Beiträgen konfrontiert als die Vorgängergenerationen,
die von der beitragsglättenden Wirkung
der Kapitalstockauflösung profitiert haben.
Zudem darf ein aus Gründen einer generativen Gleichbehandlung
beziehungsweise Gleichbelastung gebildeter
kollektiver Kapitalstock nicht so dimensioniert sein,
dass auch diejenigen Beitragssatzsteigerungen geglättet
werden, die aus einer der Gesamtbevölkerung zugute
kommenden qualitativ besseren Gesundheitsversorgung
als Folge des medizinisch-technischen Fortschritts erwachsen.
Denn mit dem Argument der Generationengerechtigkeit
kann man nicht begründen, dass die heutige
Generation über ein verstärktes Sparen die Kosten einer
qualitativ besseren Versorgung zukünftiger Generationen
und die damit verbundenen steigenden Beitragssätze
heute vorfinanzieren soll. Mithin dürfte der kollektive
Kapitalstock nur so dimensioniert sein, dass die demographisch
bedingten Belastungen und die Belastungen,
die sich aus dem Zusammenspiel von Alterung und medizinisch-technischem
Fortschritt ergeben, geglättet
werden. Eine Berücksichtigung auch des in der Verbesserung
der allgemeinen zukünftigen Versorgungsqualität
begründeten Beitragssatzanstiegs bei der Dimensionierung
der Kapitalbildung würde eine intergenerative Benachteiligung
der Einführungsgeneration bedingen, da
diese dann zu Konsumverzichten für eine verbesserte
Versorgungsqualität der nachwachsenden Generationen
gezwungen würde, die der kapitalbildenden Generation
selbst nicht zur Verfügung stand. Die Bemessung eines
kollektiven Kapitalstocks dürfte also nicht auf eine vollständige
Stabilisierung des Beitrags beziehungsweise
Beitragssatzes zielen, sondern muss einen Anstieg zulassen,
der die verbesserte Versorgungsqualität widerspiegelt.
Geht man so vor, könnte gleichzeitig auch das oben
angesprochene Endzeitpunktproblem – zwar nicht konzeptionell,
aber doch quantitativ – entschärft werden, da
der sprunghafte Anstieg des Beitrags nur aus dem Demographieeffekt,
nicht aber aus dem medizinisch-technischen
Fortschritt resultieren und deshalb geringer ausfallen
würde. Ein allerdings nur potentieller Vorteil der
kollektiven Kapitalbildung könnte darin gesehen werden,
dass kein individueller Anspruch eines Versicherten
auf den Kapitalstock besteht, das Problem der Portabilität
mithin nicht besteht.
507. Da Alterungsrückstellungen letztlich nichts anderes
als eine spezifische Form des Altersvorsorgesparens
darstellen, besteht eine dritte Möglichkeit darin, die
Kapitalbildung in Form von Altersvorsorgeersparnissen
außerhalb des Krankenversicherungssystems durchzuführen,
um so den Versicherten ein höheres Einkommen
im Alter zu gewährleisten. Mit dem höheren Einkommen
als Folge des Altersvorsorgesparens können die gestiegenen
Krankenversicherungsbeiträge leichter aufgebracht
werden, es kommt zu einer intertemporalen
Belastungsglättung über den Lebenszyklus. Eine solche
externe Kapitaldeckung macht daher nur auf der individuellen
Ebene Sinn. Der Einzelne spart einen Kapitalstock
an, um seine Beitragsbelastung, die durch das Umlagesystem
entsteht, über seine Lebensdauer zu glätten.
Die Kapitalbildung auf individueller Ebene führt zum
Beispiel in Kombination mit einem umlagefinanzierten
Pauschalprämiensystem mit sozialem Ausgleich dazu,
dass das Volumen des sozialen Ausgleichs zukünftig
geringer ist als ohne Kapitalbildung, da auch die Niedrigeinkommensbezieher
in Zukunft über ein höheres
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