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Finanzpolitik: Unverändert dringender Handlungsbedarf
809. Den Verschuldungsanreizen und dem Verschuldungsverhalten
lässt sich wirksam nur durch einen glaubwürdigen
nationalen Stabilitätspakt entgegenwirken. Dieser
ist insbesondere erforderlich, um die Einhaltung der
Defizitobergrenze des Maastricht-Vertrages auf nationaler
Ebene zu gewährleisten. Anders als der mit Beschluss
des Finanzplanungsrates vom März 2002 eingerichtete
Pakt sind dabei automatische Sanktionen vorzusehen.
Diskretionäre Entscheidungen über Sanktionen, das zeigen
die bisherigen Erfahrungen mit dem Europäischen
Stabilitäts- und Wachstumspakt sind wenig wirksam. Der
Sinn von Sanktionen besteht aber nicht darin, hoch verschuldete
Gebietskörperschaften zusätzlich zu bestrafen,
sondern vielmehr darin, die finanzpolitischen Anreize
grundlegend zu verändern. Zumindest bei den Finanzministern
von Bund und Ländern besteht nämlich abstrakt
Einsicht in die Notwendigkeit einer Konsolidierungspolitik.
Sanktionen sind ein sinnvolles Instrument, diese Einsichten
in konkretes finanzpolitisches Handeln umzusetzen.
Ein Finanzminister, der auf die Gefahr von
Strafzahlungen hinweist, könnte bei Bürgern und Wählern,
aber auch im Kabinett, erheblich größere Chancen
haben, sich durchzusetzen.
810. Ein sanktionsbewehrter nationaler Stabilitätspakt
könnte etwa festlegen, dass weder einem Bundesland
(einschließlich seiner Gemeinden) noch dem Bund (unter
Einschluss der Sozialversicherung) eine Defizitquote
von mehr als 1,5 vH in Relation zu seinem nominalen
Bruttoinlandsprodukt zugestanden wird. Weil jedes geographische
Teilgebiet Deutschlands fiskalisch doppelt
belegt ist, nämlich durch den Bund und ein Land, begrenzt
die Regelung das gesamtstaatliche Defizit auf
3 vH, wie vom Europäischen Stabilitäts- und Wachstumspakt
gefordert. Die Regelung lässt ausreichend Raum für
das Wirken der automatischen Stabilisatoren, weil sie
keinen materiellen Budgetausgleich erfordert. Bei Überschreiten
dieser Defizitgrenze hat die betreffende Gebietskörperschaft
einen bestimmten Prozentsatz, etwa
10 vH, des diese Grenze übersteigenden Betrages an diejenigen
Gebietskörperschaften zu zahlen, die den nationalen
Stabilitätspakt eingehalten haben. So bleiben die
Sanktionen bei allseitiger Überschreitung der Verschuldungsgrenze,
etwa aufgrund nationaler Katastrophen
oder eines erheblichen konjunkturellen Einbruchs, wirkungslos.
Eine einzelne Gebietskörperschaft aber, die es
an finanzpolitischer Disziplin mangeln lässt, die andernorts
geübt wird, ist nach diesem Vorschlag von Strafzahlungen
betroffen. Erneut sei aber betont, dass nicht diese
Strafzahlungen, sondern die daraus erwachsenden Anreizeffekte
den Vorschlag tragen. Das aus den Strafzahlungen
resultierende Aufkommen könnte etwa in einen
Fonds eingezahlt werden, um daraus eventuell fällige
Sanktionszahlungen aufgrund eines Verfahrens bei einem
übermäßigen Defizit nach Artikel 104 EG-Vertrag
zu begleichen. Durch einen derartigen nationalen Stabilitätspakt
könnte Deutschland die Nachhaltigkeit seiner
Finanzpolitik wesentlich stärken.
Reform der Finanzverfassung mit Kompensation
der Verlierer
811. Jede Verschiebung einer Aufgabenzuständigkeit
zwischen Bund und Ländern, jede Änderung bei der
Steuerzuweisung und jede Änderung des Regelwerks
des Finanzausgleichs hat fiskalische Folgewirkungen.
Schon „kleine“ Reformen scheitern häufig genug daran,
dass die in finanzieller Hinsicht schlechter gestellten Gebietskörperschaften
Reformbemühungen blockieren.
Dies muss aber nicht sein. In statischer Betrachtung handelt
es sich zunächst um ein Nullsummenspiel, so dass
die Gewinner die Verlierer kompensieren könnten. Bei
Berücksichtigung dynamischer Aspekte sollten sich bei
gesamtwirtschaftlich vernünftigen Lösungen aber zusätzlich
Effizienzgewinne und damit eine Wachstumsdividende
einstellen.
Bei einer umfassenden Reform ist es eigentlich nicht
wirklich schwierig, die anfänglichen Verlierer zu kompensieren,
so dass eine Einigung möglich wird. Dabei
empfiehlt sich ein summarisches Vorgehen über alle Einzelmaßnahmen
hinweg. So könnte zum Beispiel ein
Land bei Umsetzung der hier präsentierten Vorschläge
bei Abschaffung aller Gemeinschaftsaufgaben verlieren;
durch die Neuordnung des Finanzausgleichs verliert es
weiter oder gewinnt ein wenig hinzu; Änderungen der
Ertragshoheit bei den Steuern bringen zusätzliche Einbußen
oder Gewinne. Summiert man diese auf, ergibt sich
für jede Gebietskörperschaft ein Nettogewinn oder Nettoverlust.
Addiert über alle Länder und den Bund, ist die
Summe der Nettogewinne und -verluste gleich null. Somit
können 16 Kompensationszahlungsströme zwischen
Bund und Ländern derart fixiert werden, dass alle Länder
und ebenso der Bund selbst unmittelbar nach der Reform
so gut gestellt sind wie vorher. Implizit liegt diesem
Vorgehen die Annahme zugrunde, dass die in der
Ausgangssituation geltende Verteilung zwischen Bund
und Ländern akzeptiert wird.
812. Zu fragen ist dann, ob diese Kompensationszahlungen
befristet oder unbefristet oder dynamisiert gewährt
werden. Am plausibelsten sind unbefristete und
nicht dynamisierte Kompensationen und zwar aus folgenden
Gründen: Eine Befristung etwa auf fünf oder
zehn Jahre wäre für die Empfänger von Kompensationszahlungen
kaum akzeptabel, weil sie nicht sicher sein
könnten, dass die zu erwartenden Effizienzgewinne die
fiskalischen Einbußen nach Ablauf dieser Frist wettmachen.
Umgekehrt wäre eine Dynamisierung der Kompensationen
für die Zahler nicht annehmbar. Unbefristete
und nicht dynamisierte Kompensationen balancieren
diese gegenläufigen Interessen aus. Bei unbefristeter
Festschreibung der Nominalbeträge wird das reale Volumen
der Kompensationen in sehr langfristiger Betrachtung
allmählich bedeutungslos.
Durch einen solchen Kompensationsmechanismus könnten
Effizienzfragen und Verteilungsfragen konzeptionell
voneinander getrennt werden. Über Änderungen der
Finanzverfassung könnte dann ohne den Taschenrechner
im Hinterkopf oder mit Laptops ausgerüstete Spezialisten
beraten werden. Hierbei riskiert niemand etwas, weil
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