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Finanzpolitik: Unverändert dringender Handlungsbedarf
in der theoretischen Literatur weitgehende Einigkeit.
Aber auch empirisch ist dieser Wirkungszusammenhang
recht gut abgesichert (zusammenfassend zu den Wirkungen
finanzpolitischer Maßnahmen auf das Wirtschaftswachstum
siehe JG 2003 Ziffer 820). Wenn man ein
höheres Wachstum (noch einmal: des Produktionspotentials)
erreichen will, muss die staatliche Nettokreditaufnahme
dauerhaft zurückgeführt werden. Genau dies wird
durch den Stabilitäts- und Wachstumspakt erreicht
– sofern er denn eingehalten wird. Man kann darüber
streiten, ob das mittelfristig zu erreichende Ziel eines
ausgeglichenen oder Überschüsse aufweisenden Haushalts
in dieser Form sinnvoll ist. Eine logische Implikation
wäre dann nämlich, dass der öffentliche Schuldenstand
in Relation zum Bruttoinlandsprodukt längerfristig
und durchschnittlich bei null liegen würde. Das ist aber
angesichts der Tatsache, dass es durchaus sinnvoll sein
kann, öffentliche Investitionen nicht zuletzt unter
Wachstumsgesichtspunkten auch über eine Kreditaufnahme
zu finanzieren, sehr skeptisch zu beurteilen und
zudem im Moment definitiv kein relevantes Problem:
Die durchschnittliche Schuldenstandsquote in der Europäischen
Union hat im Jahr 2004 leicht auf etwas über
70 vH zugenommen; selbst bei ab jetzt ausgeglichen
Haushalten würde sich eine Schuldenstandsquote von
null – sollte sie angestrebt werden – erst in ganz ferner
Zukunft ergeben.
Mit Blick auf die Wachstumswirkungen staatlicher Verschuldungsaktivitäten
ist genau genommen noch zwischen
Niveaueffekten und Wachstumsrateneffekten zu
unterscheiden. Der Niveaueffekt einer dauerhaften
Reduzierung der Nettokreditaufnahme in Relation zum
Bruttoinlandsprodukt ist darin zu sehen, dass sich das
Produktionspotential je Einwohner dauerhaft erhöhen
wird. Während einer – möglicherweise längeren – Übergangsphase
nehmen auch die Veränderungsraten des
Produktionspotentials je Einwohner zu. Sobald ein neues
langfristiges Gleichgewicht erreicht ist, bleibt das Produktionspotential
je Einwohner dann aber konstant, allerdings
auf einem höheren Niveau als vorher. Ein Wachstumsrateneffekt
würde sich einstellen, wenn die dauerhaft
verringerte Nettokreditaufnahme nicht nur zu einem Niveaueffekt,
sondern darüber hinaus auch zu einer höheren
gleichgewichtigen Wachstumsrate führen würde. Ein
solches Ergebnis ergibt sich in endogenen Wachstumsmodellen.
Für überschaubare und für Politikanalysen relevante
Zeiträume kann empirisch aber kaum zwischen Niveaueffekten
und Wachstumsrateneffekten unterschieden
werden, weil sich beide Effekte während der Übergangsphase
von einem Gleichgewicht zum anderen überlagern
und in beiden Fällen positive Veränderungsraten des Produktionspotentials
je Einwohner auftreten.
Die Wirkungskanäle, über die eine verringerte Nettokreditaufnahme
zu positiven Wachstumseffekten führen
kann, laufen entweder über höhere private Investitionen
oder eine Verschlechterung der Handelsbilanz bei
gleichzeitiger Verbesserung der Leistungsbilanz oder
beides. Dabei ist unterstellt, dass der langfristige Realzins
die Wachstumsrate des Produktionspotentials übersteigt.
Die relative Bedeutung dieser beiden Kanäle
hängt wesentlich von den Zinselastizitäten der Ersparnisse
und der Investitionen ab und vom Grad der
internationalen Kapitalmobilität. Dass sich positive
Wachstumseffekte bei dauerhaft verringerter Nettokreditaufnahme
ergeben, ist in der Theorie der Sache
nach unstrittig. Empirisch bleibt freilich offen, in welchem
Umfang und über welchen Wirkungskanal sich
diese Wirkungen einstellen. Diesbezügliche Untersuchungen
liegen in erster Linie für die Vereinigten
Staaten vor, einige aber auch für die OECD-Länder oder
die Europäische Union. Die meisten dieser Studien kommen
zu dem Ergebnis, dass ein Anstieg der Defizitquote
um einen Prozentpunkt in diesen Wirtschaftsräumen die
langfristigen Nominalzinsen um zwischen 20 und
100 Basispunkten und die langfristigen Realzinsen um
zwischen 15 und 80 Basispunkten erhöht.
757. Von diesen langfristigen Wachstumseffekten einer
dauerhaft veränderten Nettokreditaufnahme zu unterscheiden
sind die kurzfristigen Effekte einer vorübergehend
erhöhten staatlichen Neuverschuldung. Sie zielen
auf den Auslastungsgrad des Produktionspotentials und
damit auf eine Glättung der konjunkturellen Schwankungen
um das Produktionspotential. In diesem Zusammenhang
ist zwischen den konjunkturstabilisierenden
Effekten, die sich durch das Wirkenlassen der automatischen
Stabilisatoren ergeben, und den Auswirkungen einer
diskretionären Finanzpolitik zu unterscheiden. Gänzlich
unstrittig ist, dass die automatischen Stabilisatoren
solange ungehindert wirken sollen, wie die Defizitgrenze
des Stabilitäts- und Wachstumspakts nicht überschritten
ist. Unterschiedliche Ansichten bestehen einmal
darüber, ob die Wirkungen der automatischen
Stabilisatoren bei Überschreiten der Defizitgrenze abgeschnitten
werden sollen, zum anderen aber auch bei der
Frage, ob in konjunkturellen Schwächephasen eine über
die automatischen Stabilisatoren hinausgehende diskretionäre
Finanzpolitik ergriffen werden soll. Mit dieser
Problematik hat sich der Sachverständigenrat in einer
empirischen Untersuchung ausführlich im Jahresgutachten
2003 beschäftigt (JG 2003 Ziffern 789 ff.); es
besteht keine Notwendigkeit, diese Diskussion hier noch
einmal zu wiederholen.
Die Schlussfolgerungen des Rates waren (JG 2003 Ziffer
821): Keynesianische Multiplikatoreffekte sind empirisch
relevant; insofern kann eine diskretionäre Finanzpolitik
ein wirksames Stabilisierungsinstrument sein. In
Abhängigkeit von den finanzpolitischen Rahmenbedingungen
und gegebenenfalls den Erwartungen der Haushalte
und Unternehmen können aber auch nicht-keynesianische
Effekte zu einer gewissen Vorsicht bei einer
mechanistischen Anwendung simpler keynesianischer
Politiken mahnen. Insgesamt spricht vieles dafür, die
kurzfristige fiskalische Stabilisierungsfunktion – von
schweren Rezessionen abgesehen – den automatischen
Stabilisatoren zuzuweisen.
758. Zusammenfassend ist der Sachverständigenrat
nach wie vor der Meinung, dass der Stabilitäts- und
Wachstumspakt ein sinnvolles Regelwerk darstellt. Die
über diesen Pakt angestrebte Koordinierung und Begrenzung
der Verschuldungspolitiken der Mitgliedstaaten der
Europäischen Union ist ökonomisch gut begründbar. Es
ist keineswegs so, dass die Regelungen des Pakts zu einer
prozyklischen Finanzpolitik zwingen. Grundsätzlich
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