Focales n°9 - AFD

Première partie
En Chine, la plupart des lois et règlements environnementaux sont rédigés de manière
générale et vague et contiennent des ambiguïtés, notamment parce que certaines
lois importantes ne définissent pas les termes clés (Gang, 2009). À titre d’exemple,
la Loi de 2000 sur la prévention et le contrôle de la pollution de l’air dispose que « le
Conseil des affaires d’État et le gouvernement populaire à tous les niveaux prennent
des mesures pour prévenir la pollution atmosphérique, protéger et améliorer l’atmosphère
», mais elle ne contient aucune disposition sur les mesures et procédures
concrètes qui permettraient de garantir la responsabilité environnementale des
gouvernements. Ces ambigüités sont une porte ouverte à des divergences d’interprétation
entre les administrations et augmentent ainsi fortement le risque de nonconformité.
Comme l’a souligné Alford (2003), certaines lois environnementales
chinoises tiennent davantage de la déclaration d’intention politique que de l’énoncé
clair de ce qui est précisément autorisé et de ce qui ne l’est pas.
Les instruments économiques sont des outils de régulation complexes qui requièrent,
pour être efficaces, d’importantes quantités de données, une capacité de modélisation
et une assez bonne connaissance des comportements des agents. Ils demandent
aussi des capacités pour ajuster et affiner ces dispositifs chemin faisant. Dans des
cadres organisationnels non préparés, qui n’offrent pas ces conditions, ces instruments
peuvent produire des résultats contreproductifs. De fait, ils sont assez mal appliqués
par les autorités locales. Le taux de recouvrement des taxes est faible ; on estime qu’il
est inférieur à 50 % en moyenne (entre 10 % dans les provinces de l’ouest et 80 %
dans les zones côtières, selon le Bureau d’information du Conseil des affaires d’État,
2006). En dépit de récentes augmentations, les taxes de pollution demeurent trop
faibles pour être incitatives [41] et les entreprises préfèrent payer plutôt que de modifier
leurs procédés de production pour polluer moins. Les lois chinoises plafonnent les
amendes infligées aux pollueurs et ce plafond est souvent trop faible par rapport au
montant de l’investissement des projets polluants et des dommages causés à l’environnement.
En 2005 par exemple, trente grands projets de construction (majoritairement
des projets de centrale hydraulique ou thermique représentant plus d’un milliard de
yuans (CNY) d’investissement) n’ont pas rempli les conditions imposées par l’EIE,
tandis que l’amende maximale infligée par la SEPA, de 100 000 CNY seulement, avait un
effet persuasif très modeste sur les contrevenants. « Dans bien des cas, le montant
qu’une entreprise acquitte effectivement résulte d’une négociation avec l’adminis-
[41] Les taux pour les émissions de SO 2 ont été portés de 0,21 CNY/kg à 0,42 CNY/kg en 2004 et à 0,63
CNY/kg en 2005 ; une nouvelle taxe de 0,6 CNY/kg de NOx a été instaurée en 2004 (Bureau d’information
du Conseil des affaires d’État, 2006).
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© AFD / Novembre 2012 / Une compagnie pétrolière chinoise face à l’enjeu environnemental au Tchad