Manufactura y cambio estructural: aportes para pensar la política industrial en la Argentina

100 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
Si bien la PDP aumentó el número de áreas estratégicas seleccionadas, su
implementación tuvo como resultado el predominio de acciones horizontales
y, al igual que la PITCE, trajo aparejado el reforzamiento de un enfoque
selectivo ex post a nivel microeconómico de las multinacionales brasileñas.
La selectividad microeconómica predominó sobre la selectividad sectorial,
con una lógica más cercana a la política del “jardinero que riega sus flores”
que a la de la industria naciente a través de un “Estado institutriz”, según
la metáfora de Evans (1995) sobre los distintos tipos de política industrial.
Asimismo, este enfoque provocó un incremento de la inversión extranjera
directa de las empresas multinacionales brasileñas basadas en los recursos
naturales y el aumento del coeficiente de inversión como motorización del
crecimiento. En ambos, la política de financiamiento del BNDES fue el
principal impulsor, al tiempo que el peso de las líneas de crédito para bienes
de capital disminuyó de forma significativa (Cano, 2015).
Hacia 2011, frente a la persistencia de la crisis económica mundial, la
sustitución de importaciones reapareció como un objetivo central de política.
En dicho contexto, se implementó el plan Brasil Maior, enfocado en la inversión
y la generación de valor agregado local. Se trató de un plan ambicioso, con
incentivos fiscales y financieros de alrededor de 35.000 millones de dólares
(1,5% del PIB), e incluyó una amplia gama de instrumentos sustitutivos de
importaciones en todos los sectores productivos.
Este plan, menos complejo en su diseño que el anterior programa
mencionado, se caracterizó por un mayor alineamiento de las agencias
responsables e instrumentos con recursos asignados efectivamente, y un
cambio en la estructura institucional mediante la adopción de un enfoque que
reforzaba el rol ejecutivo en un comité ministerial, al tiempo que mantuvo
las instancias consultivas a nivel estratégico (CNDI) y los distintos consejos
sectoriales de competitividad agrupados por sistemas productivos.
Pese a que el plan priorizó los objetivos anticíclicos, también contó
con programas de política industrial selectivos, que, a diferencia de los casos
previos, no apoyaron ni sectores ni empresas como tampoco tecnologías,
sino ciertas áreas problema. En lugar de crear nuevos instrumentos, se
alinearon los existentes en función de estas áreas. Por ejemplo, entre los
incentivos sobresalió la revitalización de la compra pública en sectores de
los que el Estado era directa o indirectamente el principal usuario 35 . Este fue
el caso de Innova Petro, que financió el desarrollo de proveedores a partir
de instrumentos de compra nacional de PETROBRAS y el financiamiento
del BNDES y el FINEP.
35
Es de destacar la compra gubernamental de medicamentos, biofármacos y maquinaria para la
construcción, así como el programa de banda ancha nacional, que genera excepciones tributarias
a la inversión en maquinaria e infraestructura nacional, y el componente nacional en la industria
de transporte de combustibles traccionada por PETROBRAS.