Manufactura y cambio estructural: aportes para pensar la política industrial en la Argentina

178 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
de asociatividad en el plano local. En sintonía con la conceptualización de
los aglomerados del MINCYT, los Sistemas Productivos Locales remitirían
a un conjunto de empresas e instituciones radicadas en un mismo territorio,
cuyo funcionamiento interactivo y sistémico permite el desarrollo económico,
tecnológico y social de la comunidad a la que pertenece (Naclerio, 2010). Si
bien el alcance del Programa de Fortalecimiento de Sistemas Productivos
Locales iba más allá de las actividades manufactureras, estas actividades
representaron el 55% de los proyectos y, en cuanto al monto desembolsado,
sobresalen las actividades relacionadas con la agroindustria de pequeña
escala (22% del total) y el sector metalmecánico (19%) 15 .
A modo de consideración general, es posible afirmar que en 2007-2009
se produjeron avances embrionarios en la concepción de política industrial
a partir de la adopción de un abordaje sistémico bajo la órbita del Ministerio
de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva y del Ministerio de Industria
(Ferraro y Gatto, 2010; Dini, Ferraro y Gasaly, 2007). Este hecho se manifestó
en el aprendizaje institucional que trascendió las visiones más tradicionales
de fallas del mercado. En línea con esto, se puso en evidencia una trayectoria
recorrida —aunque débil y sinuosa— en términos de capacidades para
abordar la complejidad que demandaba la batería de instrumentos de la
política industrial.
Entre las debilidades y los cuellos de botella, se observaron falencias
asociadas con la implementación, la multiplicidad de organismos y ventanillas,
y la dependencia persistente de fondos internacionales y sus condicionamientos
para financiar los instrumentos aplicados. Esto último no solo trajo aparejadas
situaciones de competencia entre los organismos, sino también esquemas
similares de ejecución presupuestaria y consecución de ciertos objetivos
generales pese a que los objetivos más estratégicos permanecieron difusos,
sobre todo en torno al Ministerio de Industria. Por su parte, pese a la mayor
selectividad relativa de las políticas tecnológicas, los criterios de focalización
de los instrumentos de apoyo a las tecnologías transversales no se articularon,
con excepción del software, con los sectores favorecidos por la vigencia de
los regímenes de promoción.
3. Período 2010-2015: administración del comercio
y proyectos estatales en un contexto
macroeconómico adverso
En 2010-2013, la Argentina dirimía su economía en un contexto internacional
desfavorable. El crecimiento de una oferta excedente de importaciones era
profundizado por la contracción de las exportaciones y una apreciación
15
Hasta mediados de 2014 se había brindado asistencia a 198 Sistemas Productivos Locales, integrados
por 3.642 empresas que empleaban a unas 16.000 personas, y con una distribución geográfica
heterogénea en todo el territorio nacional.