Manufactura y cambio estructural: aportes para pensar la política industrial en la Argentina

96 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
políticas de financiamiento, y laboratorios estatales de I+D. Estos organismos
constituyeron el origen de los que se consideran hoy los dos o tres sectores
con ventajas competitivas generadas a partir de la política industrial en
el Brasil. No obstante, ciertos autores señalan que la principal dificultad
que enfrentó el Brasil para llevar adelante un proceso de reducción de las
brechas tecnológicas que consolidara el proceso de industrialización radicó
en la ausencia de un Estado autónomamente imbricado con el sector privado
(Evans, 1995). La dificultad para que el Estado avanzara en un reclutamiento
meritocrático limitó la necesaria autonomía para articularse con el sector
privado (Geddes, 1986; Schneider, 1987).
La gran complejidad para pasar de la etapa de diseño de políticas a
su implementación a partir de una acción coordinada entre las múltiples
agencias intervinientes muestra uno de los principales rasgos de la política
industrial del Brasil. Esta falencia fue en parte subsanada por la existencia
de islas de eficiencia dentro de la burocracia (Schneider, 1987). Entre estas
se destacan el Banco Nacional para el Desarrollo Económico y Social del
Brasil (BNDES), favorecido particularmente por el gobierno de Kubitschek;
el Fondo de Desarrollo Tecnológico y Científico (FUNTEC); y el Fondo para
el Financiamiento de Estudios y Proyectos (FINEP). De hecho, el principal
coordinador de las acciones de política industrial fue el BNDES.
A diferencia del conjunto del Estado, estas islas de eficiencia ofrecían
una carrera, derechos y una ética de servicio público que creaban, en ciertas
áreas de intervención, las condiciones de autonomía imbricada necesarias
para implementar una política industrial. Aun en el caso de la experiencia
de política industrial estructurada, como fueron los proyectos incluidos en
el Plan de Metas del gobierno de Kubitschek, los éxitos se explican más por
la intervención del BNDES que por las agencias sectoriales ad hoc creadas
para su implementación (Geddes, 1986).
A partir de la década de 1980, se produjo una subordinación de
los instrumentos de la política industrial a los objetivos de estabilización
macroeconómica. De esta manera, en lugar de reformar la política industrial
y constituir un centro de comando único de esta política que permitiera
reorientar la gran cantidad de instrumentos disponibles hacia nuevos sectores
con efectos sistémicos, el aprendizaje institucional acumulado en dichas islas
de eficiencia se vio truncado. La prioridad de la política antiinflacionaria
implicó la reducción de los aranceles de importación —los aranceles promedio
disminuyeron del 90% al 45%— y el consecuente debilitamiento de los
márgenes de política, a partir de instrumentos comerciales.
Durante los años noventa, en el marco de las políticas de subordinación
a los acuerdos multilaterales de la OMC y la revaluación del real, se
implementó un amplio proceso de privatización que implicó el cierre de
varios institutos estatales de I+D. También tuvo lugar una involución de