Manufactura y cambio estructural: aportes para pensar la política industrial en la Argentina
En las últimas décadas, a pesar del avance del sector de los servicios, en particular de la economía digital, el sector manufacturero continuó siendo una de las principales fuentes de expansión de la economía mundial. Se trata del sector que genera la mayor parte de la inversión mundial en investigación y desarrollo tecnológico, que tiene los mayores encadenamientos productivos y capacidades de generación de empleo indirecto y que, sobre la base de sus propias necesidades de aprovisionamiento, promueve el desarrollo de nuevas tecnologías aplicadas a procesos y productos que pueden ser aprovechados por todas las actividades productivas. En ese contexto, el debate acerca del papel de las políticas industriales y tecnológicas cobró una renovada centralidad en América Latina y el Caribe, especialmente en los países de mayor tamaño de América del Sur, que en la década de 2000, en un contexto de términos de intercambio favorables, tendieron a profundizar su especialización comercial en el área de los recursos naturales. Fiel a su tradición, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) fomentó ese debate y participó en él a través de una multiplicidad de proyectos de asistencia técnica, estudios específicos y publicaciones. El análisis del rol de la industria manufacturera en la Argentina, un país que se ha destacado históricamente en la región por su grado de diversificación productiva, forma parte de esa agenda de alcance regional. Este libro reúne un conjunto de aportes para pensar la política industrial y tecnológica en la Argentina, con los que se espera estimular un debate más profundo acerca del papel específico de estas políticas no solo en la Argentina, sino también en otros países de la región.
En las últimas décadas, a pesar del avance del sector de los servicios, en particular de la economía digital, el sector manufacturero continuó siendo una de las principales fuentes de expansión de la economía mundial. Se trata del sector que genera la mayor parte de la inversión mundial en investigación y desarrollo tecnológico, que tiene los mayores encadenamientos productivos y capacidades de generación de empleo indirecto y que, sobre la base de sus propias necesidades de aprovisionamiento, promueve el desarrollo de nuevas tecnologías aplicadas a procesos y productos que pueden ser aprovechados por todas las actividades productivas. En ese contexto, el debate acerca del papel de las políticas industriales y tecnológicas cobró una renovada centralidad en América Latina y el Caribe, especialmente en los países de mayor tamaño de América del Sur, que en la década de 2000, en un contexto de términos de intercambio favorables, tendieron a profundizar su especialización comercial en el área de los recursos naturales.
Fiel a su tradición, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) fomentó ese debate y participó en él a través de una multiplicidad de proyectos de asistencia técnica, estudios específicos y publicaciones. El análisis del rol de la industria manufacturera en la Argentina, un país que se ha destacado históricamente en la región por su grado de diversificación productiva, forma parte de esa agenda de alcance regional. Este libro reúne un conjunto de aportes para pensar la política industrial y tecnológica en la Argentina, con los que se espera estimular un debate más profundo acerca del papel específico de estas políticas no solo en la Argentina, sino también en otros países de la región.
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<strong>Manufactura</strong> y <strong>cambio</strong> <strong>estructural</strong>... 165<br />
una lógica aditiva que respondió a diagnósticos y propósitos específicos,<br />
y g<strong>en</strong>eró <strong>la</strong> superposición de capas geológicas de instrum<strong>en</strong>tos. Como se<br />
expuso <strong>en</strong> el capítulo II, esta lógica —favorecida por el <strong>en</strong>foque de fal<strong>la</strong>s<br />
del mercado predominante— asumió un abordaje reactivo desprovisto de<br />
toda ori<strong>en</strong>tación estratégica y selectividad, y justificó <strong>la</strong> multiplicación de<br />
acciones con bajos grados de coordinación. La acumu<strong>la</strong>ción y yuxtaposición<br />
de instrum<strong>en</strong>tos instaurados <strong>en</strong> difer<strong>en</strong>tes regím<strong>en</strong>es puede p<strong>la</strong>ntear ciertos<br />
límites a <strong>la</strong> implem<strong>en</strong>tación de nuevas acciones de <strong>política</strong> <strong>industrial</strong>, <strong>en</strong> <strong>la</strong><br />
medida <strong>en</strong> que los mecanismos instituidos ti<strong>en</strong>d<strong>en</strong> a ser considerados por<br />
sus b<strong>en</strong>eficiarios como derechos adquiridos y resultan difíciles de alinear a<br />
nuevas modalidades más exig<strong>en</strong>tes de <strong>política</strong> <strong>industrial</strong>.<br />
Durante <strong>la</strong> década de 2000, <strong>la</strong> incid<strong>en</strong>cia de <strong>la</strong>s capas geológicas previas<br />
revistió un carácter donde preponderó <strong>la</strong> configuración del <strong>en</strong>tramado<br />
de instrum<strong>en</strong>tos y acciones de promoción <strong>industrial</strong>, y g<strong>en</strong>eró un patrón<br />
de dep<strong>en</strong>d<strong>en</strong>cia condicionado por el pasado (path-dep<strong>en</strong>d<strong>en</strong>ce) a nivel<br />
institucional. Sin embargo, <strong>en</strong> términos de <strong>la</strong> cantidad y el monto de recursos<br />
asignados, <strong>la</strong> incid<strong>en</strong>cia de estos instrum<strong>en</strong>tos preexist<strong>en</strong>tes disminuyó de<br />
forma leve y hacia el final del período emergió una nueva trayectoria, sea por<br />
procesos de apr<strong>en</strong>dizaje institucional graduales o por <strong>la</strong> creación de nuevos<br />
instrum<strong>en</strong>tos basados <strong>en</strong> un rol estatal más proactivo.<br />
En respuesta a un <strong>en</strong>torno macroeconómico adverso y de crisis<br />
internacional, se fueron produci<strong>en</strong>do <strong>cambio</strong>s que, si bi<strong>en</strong> resultaron m<strong>en</strong>os<br />
favorables desde el punto de vista del financiami<strong>en</strong>to, fueron necesarios<br />
<strong>para</strong> superar los problemas propios de una economía especializada <strong>en</strong><br />
productos básicos agropecuarios. Con ello, es posible id<strong>en</strong>tificar <strong>en</strong> términos<br />
cualitativos tres subperíodos que respond<strong>en</strong>, al m<strong>en</strong>os de modo parcial, a<br />
desafíos específicos del <strong>en</strong>torno macroinstitucional vig<strong>en</strong>te (véase <strong>la</strong> esca<strong>la</strong><br />
de grises del diagrama IV.1):<br />
i) 2004-2006: tipo de <strong>cambio</strong> competitivo con derechos de exportación<br />
difer<strong>en</strong>ciales fr<strong>en</strong>te a <strong>la</strong> inercia de los regím<strong>en</strong>es preexist<strong>en</strong>tes;<br />
ii)<br />
2007-2009: maduración de apr<strong>en</strong>dizajes institucionales y<br />
fortalecimi<strong>en</strong>to de <strong>la</strong>s capacidades tecnológicas, y<br />
iii) 2010-2013: retorno de los grandes proyectos estatales <strong>en</strong> un<br />
contexto macroeconómico adverso tanto <strong>en</strong> el p<strong>la</strong>no nacional<br />
como internacional.
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