Manufactura y cambio estructural: aportes para pensar la política industrial en la Argentina

Manufactura y cambio estructural... 47
Además, el cambio estructural debería ser sostenible desde una
perspectiva económica, es decir, debería permitir desplazar la restricción
externa fortaleciendo una especialización productiva sectorial caracterizada
por la importancia decisiva de la innovación en el proceso de competencia
(eficiencia schumpeteriana) y por la elevada elasticidad-ingreso de la demanda
(eficiencia keynesiana). A la vez, el proceso de cambio estructural debería
estar acompañado de políticas sociales y de ingresos que contrarresten las
fuerzas endógenas desigualadoras 19 .
D. Cómo generar procesos de cambio estructural:
lineamientos de política y agenda futura
De las discusiones teóricas planteadas a lo largo del capítulo surge un
conjunto de lineamientos de política y elementos para su incorporación en
el debate futuro sobre cambio estructural. Esas cuestiones deberían partir
de una conceptualización del cambio estructural como proceso y no como
un resultado binario. Se trata de identificar diversos estadios y patrones de
cambio estructural con dinámicas específicas.
La política dirigida a generar cambio estructural debería operar
sobre los componentes del sistema a nivel micro-, meso- y macroeconómico,
e influir así sobre los factores que limitan el desarrollo de capacidades y
conexiones de los componentes y sobre los procesos de retroalimentación
que pueden dar lugar a la aparición de nuevos segmentos productivos con
rendimientos crecientes. Con base en Lee (2013), se requiere un diseño de
intervención que busque la localización y la creación del conocimiento, en
lugar de ventajas comerciales tradicionales de tipo estático. Esto supone una
amplia gama de instrumentos que van desde los consorcios de I+D públicoprivados
hasta los subsidios para adoptantes tempranos y la relevancia de
la contratación pública.
Una política de ese tipo no debería fundamentarse en la necesidad de
eliminar fallas de mercado, como sostiene la corriente predominante 20 . En
lugar de ello, debería posibilitar cambios significativos en la generación y
apropiación de conocimiento por parte de las organizaciones, de modo que
se promuevan nuevos tipos de actividades (Castellacci, 2006).
A partir de la pronunciada brecha de productividad que existe entre
países de distinto nivel de desarrollo, el diseño de política debería contemplar
la combinación de instrumentos verticales y horizontales que operen en forma
19
Cuando esos procesos tienen lugar en una estructura económica y social y no existen bloqueos al
desarrollo de capacidades y de mecanismos de retroalimentación, el cambio estructural es inclusivo.
20
En el siguiente capítulo de este volumen, Pablo Lavarello discute las limitaciones del concepto
de fallas de mercado como justificación ortodoxa para la intervención estatal en el campo de las
políticas productivas y tecnológicas.