Manufactura y cambio estructural: aportes para pensar la política industrial en la Argentina

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Entre los autores que mejor han tratado esta problemática se encuentra
Peter Evans (1995), que plantea que el éxito en la implementación de una
política industrial está asociado al logro de un Estado que cuente con una
autonomía imbricada (embedded autonomy). Sostiene que una política industrial
efectiva requiere, por un lado, un Estado con un grado relativo de autonomía
—entendido como el conjunto de agencias que intervienen, en este caso, en la
implementación de dicha política— y, por el otro, cierto grado de imbricación
con los capitalistas. La autonomía —noción influida en parte por el concepto
de burocracia de Max Weber— se basa en una estructura estatal en la que el
alineamiento de los objetivos individuales de los funcionarios de carrera, con
criterios de meritocracia, coincide con los propios objetivos. Sin embargo, la
autonomía no se agota en los aspectos formales e incluye la importancia de
los lazos no formales, como el sentirse parte de una misma comunidad, lo
que asegura la coherencia con la acción burocrática (pertenencia al ámbito
universitario, las Grandes Escuelas (Grandes Écoles), las fuerzas armadas o
un partido).
No obstante, para que dicha autonomía no se traduzca en aislamiento,
es importante que el Estado cuente con un grado de imbricación que involucre
un relacionamiento institucionalizado con un conjunto más o menos acotado
de empresas y otros organismos con el que se tiene un proyecto en común.
La imbricación posibilita la circulación de información para identificar las
oportunidades y garantizar un seguimiento de las políticas.
El concepto de autonomía imbricada plantea la necesidad de una
adecuada amalgama entre ambos polos y permite establecer dos proposiciones
que resuelven la ambivalencia de la literatura respecto de la articulación
público-privada:
i) La imbricación sin autonomía se traduce en el predominio de
relaciones personales entre las empresas y el Estado, lo que da
lugar a conductas de búsqueda de renta y la posibilidad de captura
de las agencias por parte del sector privado.
ii)
Por su parte, la autonomía sin imbricación da lugar al aislamiento
y al estancamiento de todo proceso de aprendizaje y de generación
de capacidades institucionales que pueda realizar el Estado.
Este último aspecto lleva a la tercera cuestión relevante en materia de
implementación de las políticas económicas: son importantes las capacidades
institucionales de las agencias y otras organizaciones que implementan la
política. Solo en caso de que el Estado cuente con el adecuado balance de
autonomía imbricada, es posible que dichas capacidades puedan acumularse.
En este sentido, guarda relevancia la reflexión de Peres y Primi (2009) acerca
de la posibilidad de llevar adelante una política industrial que responda al
desafío de reducir las brechas tecnológicas. Según estos autores, el alcance
de la política dependerá de dos dimensiones: