Manufactura y cambio estructural: aportes para pensar la política industrial en la Argentina

190 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
de negociación. Sin embargo, hacia fines de 2014 persistían distintos criterios
entre quienes decidían las contrataciones a nivel de gerencia productiva
general y los usuarios técnicos finales, así como un escaso interés entre la
gerencia productiva por desarrollar proveedores a partir de instancias de
coordinación propias debido a una percepción adversa respecto a la posibilidad
de cumplir con entregas por parte de los proveedores locales, lo que se
tradujo en mayores costos que favorecían la importación de equipamiento
y tecnologías 32 . Por todo esto, se veía limitada la posibilidad de incrementar
la escala local y generar nuevas capacidades tecnológicas en la red de
proveedores locales, en tanto estos quedaban acotados a aspectos periféricos
de la tecnología transferida y su participación quedaba subordinada a los
parámetros técnicos establecidos por grandes empresas multinacionales de
ingeniería (véase el recuadro IV.6).
En forma paralela y complementaria a estos grandes proyectos estatales,
la compra gubernamental comenzó a recuperarse como herramienta a fin
de condensar y desarrollar capacidades en el aparato productivo local por
medio de una red de proveedores. En este sentido, se buscó recobrar el
espíritu del marco legal previo a la desregulación de la economía, en que
la legislación creada a fines de la década de 1970 abría la posibilidad de
fraccionar las tecnologías importadas con el fin de avanzar en un camino
de ingeniería inversa 33 .
Hacia inicios de la década de 2000, tras un decenio de desarticulación
del poder de compra gubernamental del Estado, se comenzó una revisión
normativa para generar una nueva reglamentación. Como resultado de ese
proceso, en 2010-2013 la compra gubernamental adquirió relevancia como
herramienta de política económica, al volver a utilizarse en el apoyo a ciertos
sectores sensibles —satelital, defensa y salud—. A modo de ejemplo, el gasto
público destinado a las industrias manufactureras a partir de programas de
compra estatal pasó del 3,5% del apoyo total (0,2% del PIB manufacturero)
en 2004-2006 al 8% (0,6% del PIB manufacturero) en 2010-2013. El incremento
se debió, sobre todo, a las compras del Ministerio de Salud, seguido por el
Ministerio de Defensa, que impulsó la centralización de las adquisiciones de
las distintas empresas bajo su jurisdicción. Así, este mecanismo permitió dar
un empuje incipiente a capacidades tecnológicas sustitutivas de importaciones
32
Esto obedece a la existencia de un patrón de dependencia condicionado por el pasado en las
prácticas de contratación de las instancias operativas de YPF, las que están asociadas al hecho de
que los productos importados ya están testeados y son conocidos, o a las relaciones de confianza
entre los proveedores y clientes, por ejemplo.
33
La evolución de la normativa de la compra gubernamental en la Argentina tiene cmo primer
antecedente el Decreto-Ley núm. 5.340, sancionado el 1 de julio de 1963, que en forma conjunta
con la Ley núm. 18.875 de 1970 sentó las bases regulatorias de las políticas de los regímenes
de “Compre Argentino” y de “Contrate Nacional”, fundados en la necesidad de canalizar el
poder de compra del Estado y de los concesionarios de los servicios públicos para impulsar la
industria nacional.