Manufactura y cambio estructural: aportes para pensar la política industrial en la Argentina

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resultan insuficientes para virar de una especialización en actividades con
ventajas comparativas estáticas a otras asentadas en ventajas dinámicas, por
lo que hacen falta acciones de política deliberadas con efectos no solo sobre las
capacidades tecnológicas, sino también sobre los incentivos y el contexto de
selección en que operan las firmas. La política industrial resulta, desde esta
perspectiva, un componente central de todo proceso de cambio estructural
(CEPAL, 2012).
A lo largo de los capítulos reunidos en este libro se busca contribuir
a la reflexión y al diseño de las políticas industriales y tecnológicas en la
Argentina desde una perspectiva estructuralista-schumpeteriana, en línea
con la tradición y los trabajos más recientes de la Comisión Económica para
América Latina y el Caribe (CEPAL). El libro se divide en tres secciones,
además de esta introducción. En la primera sección, de carácter conceptual,
se pasa revista a los principales debates contemporáneos sobre cambio
estructural (capítulo I) y política industrial (capítulo II); en la segunda sección,
de carácter mesoeconómico e institucional, se describen las principales
restricciones que ha enfrentado la industria manufacturera argentina en
las últimas décadas (capítulo III) y se analizan el alcance y la eficacia de las
políticas industriales (capítulo IV) —en ambos casos, el estudio se focaliza
en el período de la posconvertibilidad (2002 a 2015)—; y en la tercera sección,
de carácter sectorial, se analizan en profundidad algunas de las actividades
de mayor complejidad relativa existentes en la economía argentina, escogidas
por su potencial industrializante (en el sentido planteado más abajo): el sector
productor de bienes de capital (capítulo V), el biofarmacéutico (capítulo VI)
y el de software (capítulo VII).
Como se desprende del título, el libro se concentra en la industria
manufacturera. Ello no supone desconocer los importantes cambios ocurridos
en la Argentina en otras ramas de actividad durante las últimas décadas,
como en el sector agropecuario, que desde mediados de la década de 1990
modificó radicalmente su función de producción, o en determinados servicios
de alta complejidad y valor agregado relacionados con el desarrollo de las
nuevas tecnologías de la información. Fundamentalmente, implica asumir
que la industria manufacturera resulta indisociable de las actividades de
servicios y agropecuarias, y que el desarrollo de las ventajas competitivas
en estas actividades, si ha de redundar en un incremento de la complejidad
del sistema productivo, resulta impensable sin el impulso concurrente de
la industria manufacturera, en particular del segmento de las actividades
intensivas en ingeniería, por su capacidad de explotar economías de escala,
absorber nuevas tecnologías y promover el cambio tecnológico (Szirmai, 2012;
ONUDI, 2013). Los encadenamientos productivos —por ejemplo, con el propio
sector agropecuario— y los derrames de conocimiento y tecnología —entre
otros, con la nueva industria de servicios— tienen mayor probabilidad de
materializarse en presencia de ciertas actividades manufactureras que, más