Manufactura y cambio estructural: aportes para pensar la política industrial en la Argentina
En las últimas décadas, a pesar del avance del sector de los servicios, en particular de la economía digital, el sector manufacturero continuó siendo una de las principales fuentes de expansión de la economía mundial. Se trata del sector que genera la mayor parte de la inversión mundial en investigación y desarrollo tecnológico, que tiene los mayores encadenamientos productivos y capacidades de generación de empleo indirecto y que, sobre la base de sus propias necesidades de aprovisionamiento, promueve el desarrollo de nuevas tecnologías aplicadas a procesos y productos que pueden ser aprovechados por todas las actividades productivas. En ese contexto, el debate acerca del papel de las políticas industriales y tecnológicas cobró una renovada centralidad en América Latina y el Caribe, especialmente en los países de mayor tamaño de América del Sur, que en la década de 2000, en un contexto de términos de intercambio favorables, tendieron a profundizar su especialización comercial en el área de los recursos naturales. Fiel a su tradición, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) fomentó ese debate y participó en él a través de una multiplicidad de proyectos de asistencia técnica, estudios específicos y publicaciones. El análisis del rol de la industria manufacturera en la Argentina, un país que se ha destacado históricamente en la región por su grado de diversificación productiva, forma parte de esa agenda de alcance regional. Este libro reúne un conjunto de aportes para pensar la política industrial y tecnológica en la Argentina, con los que se espera estimular un debate más profundo acerca del papel específico de estas políticas no solo en la Argentina, sino también en otros países de la región.
En las últimas décadas, a pesar del avance del sector de los servicios, en particular de la economía digital, el sector manufacturero continuó siendo una de las principales fuentes de expansión de la economía mundial. Se trata del sector que genera la mayor parte de la inversión mundial en investigación y desarrollo tecnológico, que tiene los mayores encadenamientos productivos y capacidades de generación de empleo indirecto y que, sobre la base de sus propias necesidades de aprovisionamiento, promueve el desarrollo de nuevas tecnologías aplicadas a procesos y productos que pueden ser aprovechados por todas las actividades productivas. En ese contexto, el debate acerca del papel de las políticas industriales y tecnológicas cobró una renovada centralidad en América Latina y el Caribe, especialmente en los países de mayor tamaño de América del Sur, que en la década de 2000, en un contexto de términos de intercambio favorables, tendieron a profundizar su especialización comercial en el área de los recursos naturales.
Fiel a su tradición, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) fomentó ese debate y participó en él a través de una multiplicidad de proyectos de asistencia técnica, estudios específicos y publicaciones. El análisis del rol de la industria manufacturera en la Argentina, un país que se ha destacado históricamente en la región por su grado de diversificación productiva, forma parte de esa agenda de alcance regional. Este libro reúne un conjunto de aportes para pensar la política industrial y tecnológica en la Argentina, con los que se espera estimular un debate más profundo acerca del papel específico de estas políticas no solo en la Argentina, sino también en otros países de la región.
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<strong>Manufactura</strong> y <strong>cambio</strong> <strong>estructural</strong>... 159<br />
por medio de distintos instrum<strong>en</strong>tos arance<strong>la</strong>rios, fiscales, financieros,<br />
regu<strong>la</strong>torios, de compra gubernam<strong>en</strong>tal o de propiedad intelectual.<br />
Esta discusión es de relevancia <strong>para</strong> <strong>la</strong> región, dado que el regreso<br />
—como se verá, transitorio e incipi<strong>en</strong>te— de <strong>la</strong> <strong>política</strong> <strong>industrial</strong> parece haber<br />
estado m<strong>en</strong>os marcado por una actualización del debate <strong>en</strong> los ámbitos de<br />
decisión de <strong>política</strong> y los <strong>en</strong>tornos académicos internacionales —debido a <strong>la</strong>s<br />
experi<strong>en</strong>cias exitosas— que por el co<strong>la</strong>pso de <strong>la</strong>s <strong>política</strong>s de liberalización<br />
y apertura hacia fines de los años nov<strong>en</strong>ta.<br />
En este trabajo se formu<strong>la</strong>n interrogantes acerca de <strong>la</strong>s <strong>en</strong>señanzas<br />
que dejó <strong>la</strong> experi<strong>en</strong>cia de <strong>política</strong> <strong>industrial</strong> <strong>en</strong> un país como <strong>la</strong> Arg<strong>en</strong>tina,<br />
donde después de tres décadas de des<strong>industrial</strong>ización y de destrucción<br />
de <strong>la</strong>s capacidades tecnológicas se p<strong>la</strong>nteó <strong>la</strong> necesidad de un conjunto<br />
de acciones que impulsas<strong>en</strong> el <strong>cambio</strong> <strong>estructural</strong>. En particu<strong>la</strong>r, se busca<br />
analizar <strong>la</strong> ori<strong>en</strong>tación de <strong>la</strong>s acciones de <strong>política</strong> <strong>industrial</strong> y los apr<strong>en</strong>dizajes<br />
institucionales que tuvieron lugar <strong>en</strong> el período 2003-2015.<br />
A. Política <strong>industrial</strong>: un análisis cuantitativo<br />
Durante el primer lustro de <strong>la</strong> década de 2000, tras el co<strong>la</strong>pso del régim<strong>en</strong><br />
monetario de convertibilidad, vig<strong>en</strong>te <strong>en</strong> <strong>la</strong> Arg<strong>en</strong>tina <strong>en</strong>tre 1991 y 2001, y<br />
debido a una aus<strong>en</strong>cia de debate <strong>en</strong> los ámbitos académicos y de gestión<br />
nacional sobre <strong>la</strong> necesidad de llevar ade<strong>la</strong>nte un proceso de <strong>cambio</strong><br />
<strong>estructural</strong>, com<strong>en</strong>zó a vislumbrarse el regreso de <strong>la</strong> <strong>política</strong> <strong>industrial</strong>.<br />
La primera evid<strong>en</strong>cia de dicho retorno es el aum<strong>en</strong>to de los recursos<br />
ori<strong>en</strong>tados a <strong>la</strong> <strong>política</strong> <strong>industrial</strong>. Si bi<strong>en</strong> gran parte de <strong>la</strong>s acciones<br />
implem<strong>en</strong>tadas <strong>en</strong> el período 2004-2013 —como fue el caso de los tipos<br />
de <strong>cambio</strong> difer<strong>en</strong>ciales y <strong>la</strong> administración del comercio— no implicaron<br />
costos fiscales, el retorno de <strong>la</strong> <strong>política</strong> <strong>industrial</strong> pudo apreciarse, de<br />
manera aproximada, por el monto de los recursos fiscales y financieros<br />
asignados a <strong>la</strong> industria a partir de instrum<strong>en</strong>tos o programas del sector<br />
público nacional. Dichos recursos crecieron <strong>en</strong> promedio del 4,1% del valor<br />
agregado manufacturero <strong>en</strong> el subperíodo 2004-2006 al 7,4% <strong>en</strong> el subperíodo<br />
2010-2013, excluidos los recursos canalizados desde empresas parcialm<strong>en</strong>te<br />
r<strong>en</strong>acionalizadas (como Yacimi<strong>en</strong>tos Petrolíferos Fiscales (YPF)) o a través<br />
del sistema financiero (véase el recuadro IV.1). Si se incluy<strong>en</strong> los recursos<br />
del sistema financiero reori<strong>en</strong>tados por inc<strong>en</strong>tivos de financiami<strong>en</strong>to a <strong>la</strong><br />
inversión —por ejemplo, <strong>la</strong> línea productiva <strong>para</strong> <strong>la</strong> pequeña y mediana<br />
empresa (pyme) a partir de <strong>la</strong> reforma de <strong>la</strong> Carta Orgánica del Banco C<strong>en</strong>tral<br />
de <strong>la</strong> República Arg<strong>en</strong>tina (BCRA) de 2012—, el monto total de apoyo pasó<br />
del 4,5% <strong>en</strong> el primer subperíodo al 9,8% <strong>en</strong> el segundo.
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