Manufactura y cambio estructural: aportes para pensar la política industrial en la Argentina

Manufactura y cambio estructural... 175
en la provincia de Misiones). Dicha selectividad ex post a nivel sectorial se
vio acompañada por una ampliación del núcleo de empresas beneficiarias.
De esta manera, la asignación de los proyectos quedó fijada de acuerdo a
la conjunción de las capacidades previas y a los mecanismos de incentivos
macroeconómicos y comerciales que imperaron en el período.
La misma apreciación cabe para un conjunto de instrumentos de
apoyo a las pymes que buscaron resolver las asimetrías en el acceso al
financiamiento por parte de este segmento. Adoptados hacia fines de los
años noventa, también respondían, al igual que la promoción de capacidades
tecnológicas, a un esquema de intervención horizontal. Este tipo de abordaje
se institucionalizó con la sanción de la nueva ley de fomento de las pymes
(Ley núm. 27.264: Programa de Recuperación Productiva), que dio el marco
legal para crear dos instrumentos orientados a mejorar la competitividad
y la inversión física en este segmento de empresas. A partir de este nuevo
contexto legal, se creó el Fondo de Garantía para la Micro, Pequeña y
Mediana Empresa (FOGAPYME), que facilitaba el acceso al crédito de las
microempresas y pequeñas y medianas empresas (MIPYMES) mediante
el otorgamiento de garantías, y el Fondo Nacional de Desarrollo para la
Micro, Pequeña y Mediana Empresa (FONAPYME), que financiaba —como
institución de primer piso— la generación de capacidades tecnológicas y
productivas de las pymes.
En 2004-2006, a partir de estos nuevos instrumentos, los recursos
asignados a la industria por medio de la política pyme llegaron a comprender
el 9% del total de los recursos dedicados a la industria. Pese al aumento
de los flujos de recursos, persistieron falencias vinculadas a las pocas
evaluaciones de impacto, las dificultades de articulación interinstitucional y,
sobre todo, la falta de focalización de las políticas debido a objetivos difusos
e, incluso, hasta contradictorios. Tampoco se observó una coordinación de
estos instrumentos con las políticas del MINCYT que permitiera ordenar,
articular y priorizar los recursos destinados a fomentar la producción de
este segmento (Sztulwark, 2010).
A modo de reflexión, si bien los tipos de cambio competitivos y
diferenciales en el subperíodo 2004-2006 permitieron crear condiciones
favorables para la recuperación de la actividad industrial, se evidenció un
bajo grado de articulación entre los instrumentos de promoción industrial
y aquellos orientados a generar capacidades desde una perspectiva “de
abajo arriba”. Ni en el caso de los tipos de cambio diferenciales ni de los
regímenes regionales y sectoriales —a excepción del régimen de promoción
a la industria del software—, se constata un énfasis deliberado en aumentar
las capacidades tecnológicas.
Por su parte, el carácter horizontal de las políticas de la Agencia Nacional
de Política Científica y Tecnológica y de la Secretaría de Emprendedores y